Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường

Chia sẻ chuyên mục Đề tài Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường hay nhất năm 2025 cho các bạn học viên ngành đang làm luận văn tham khảo nhé. Với những bạn chuẩn bị làm bài luận văn tốt nghiệp thì rất khó để có thể tìm hiểu được một đề tài hay, đặc biệt là các bạn học viên đang chuẩn bị bước vào thời gian lựa chọn đề tài làm luận văn thạc sĩ thì với đề tài Khóa luận: Pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường dưới đây chắc hẳn sẽ cho các bạn cái nhìn tổng quát hơn về đề tài này.

2.1. Sơ lược quá trình hình thành và phát triển của pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

2.1.1. Pháp luật Việt Nam thời kỳ trước năm 2005 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

Bất cứ một dự án phát triển nào, dù có quy mô hay phạm vi địa lý khác nhau thì đều mang đến những tác động nhất định đối với môi trường và con người. Vì vậy, việc tiến hành ĐTM nói chung, và TVCĐ nói riêng có ý nghĩa vô cùng to lớn. Cộng đồng địa phương là những đối tượng có thể chịu tác động trực tiếp hoặc gián tiếp từ dự án.

Ở nhiều nước trên thế giới, hoạt động TVCĐ được xác định là một trong những thủ tục không thể thiếu trong quá trình ĐTM. Hoạt động này được thực hiện một cách đầy đủ và bài bản với nhiều nội dung, quy trình chi tiết. Các ý kiến của cộng đồng theo đó cũng được ghi nhận và xem xét một cách thích đáng trong quá trình lập, thẩm định báo cáo ĐTM.

Nhận thức được tầm quan trọng của việc BVMT sống và vai trò của cộng đồng dân cư trong BVMT, Đảng và Nhà nước luôn đặt công tác BVMT là một trong những nhiệm vụ hàng đầu trong phát triển kinh tế xã hội. Vì vậy, Hiến pháp năm 1992 đã đề cập đến nghĩa vụ BVMT của mỗi công dân, tổ chức: “Cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, mọi cá nhân phải thực hiện các quy định của nhà nước và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và BVMT. Trên cơ sở Hiến định, nhiều văn bản pháp luật liên quan đến quyền môi trường của người dân cũng như sự tham gia của cộng đồng cũng đã được ban hành và đi vào thực hiện từ nhiều năm nay. Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.

Với Việt Nam, hoạt động TVCĐ trong ĐTM được chính thức luật hóa từ năm 2005 sau khi Luật BVMT được ban hành. Trên thực tế, từ trước thời điểm năm 2005, hoạt động TVCĐ đã xuất hiện sơ khai thông qua một số văn bản dưới luật. Cụ thể, theo khoản 3 Điều 15 Nghị định số 175/CP ngày 18/10/1994 của Chính phủ về Hướng dẫn thi hành Luật BVMT, “thành phần Hội đồng thẩm định bao gồm các nhà khoa học, quản lý và có thể có đại diện các tổ chức xã hội, đại diện nhân dân.” Không trực tiếp đề cập đến yêu cầu về tham vấn ý kiến cộng động nhưng quy định này đã phần nào thể hiện được sự tham gia của người dân trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM. Ý kiến của cộng đồng sẽ được phản ánh thông qua đại diện của họ. Mặc dù chưa có sự tham khảo trực tiếp ý kiến cộng đồng và việc mời đại diện cộng đồng vào Hội đồng thẩm định là chưa bắt buộc nhưng quy định này đã đặt nền móng cho một trong những yêu cầu quan trọng sau này.

Bên cạnh đó, theo mẫu quy định tại các Phụ lục I.1, I.2, I.3 của Nghị định số 175/CP ngày 18/10/1994, các nội dung về Báo cáo đánh giá sơ bộ tác động môi trường, Báo cáo đánh giá chi tiết tác động môi trường, Báo cáo ĐTM đối với các cơ sở đang hoạt động đều yêu cầu phải có kết quả đánh giá tác động dựa trên các chỉ tiêu về môi trường, kinh tế, văn hóa – xã hội địa phương, sức khỏe cộng đồng… Các kết quả này không chỉ được xây dựng dựa trên các số liệu thống kê nghiên cứu khoa học mà mà nhiều khi được thu thập trực tiếp thông qua hoạt động khảo sát, tìm hiểu thực thế tại địa phương. Việc tìm hiểu và thu thập thông tin thông qua những chuyến khảo sát như thế này có nhiều nét tương đồng với quy trình tham vấn khi ý kiến của nhân dân địa phương được ghi nhận và phản ánh trong Báo cáo ĐTM.

Không chỉ xuất hiện sơ khai trong văn bản dưới luật, tại thời điểm những năm 1990, một số dự án lớn ở Việt Nam còn thực hiện đánh giá ĐTM và quy trình TVCĐ một cách bài bản. Trong thời điểm này, tại nhiều nước trên thế giới, sự tham gia của người dân là một tiêu chí bắt buộc để thông qua một báo cáo ĐTM. Theo Ngân hàng Phát triển Châu Á, đã từ lâu trước đây, TVCĐ trong báo cáo ĐTM là yêu cầu bắt buộc đối với các dự án sử dụng nguồn đầu tư của ngân hàng này. Ngay từ năm 1990 nhiều quốc gia ở châu Á đã có quy định về TVCĐ đối với các báo cáo ĐTM của các dự án phát triển kinh tế xã hội với đầu tư từ các ngân sách quốc gia. Vì lẽ đó, để nhận được nguồn tài trợ từ các tổ chức quốc tế như Chương trình môi trường quốc tế, Ngân hàng thế giới hay Ngân hàng phát triển châu Á… thì các dự án phải tiến hành TVCĐ theo đúng quy định quốc tế. Nhiều chuyên gia đánh giá cao về công tác ĐTM của Việt Nam trong thời kỳ này, đặc biệt là quy trình tham vấn khi công tác này đã có một số điểm tiến bộ nhất định. Các báo cáo ĐTM được chủ dự án xây dựng khá đầy đủ, chi tiết và theo tiêu chuẩn quốc tế. Thời gian tham vấn khá dài. Trong một số dự án, việc TVCĐ được kéo dài thêm nhiều tháng, nhiều năm nhằm đảm bảo kết quả tham vấn có chất lượng. Kết quả tham vấn được báo cáo ĐTM tiếp thu và được xem xét trong quá trình thẩm định ĐTM, trong phê duyệt dự án cũng như quá trình hậu kiểm ĐTM. Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.

Một điểm đáng chú ý là phạm vi đối tượng của TVCĐ trong thời kỳ này khá rộng rãi. Các đối tượng tham vấn bao gồm nhiều thành phần như: UBND cấp xã; đại diện các tổ chức nhân dân trên địa bàn; các cơ quan quản lý môi trường của các cấp huyện/ quận, tỉnh/ thành phố, khu vực lớn; các tổ chức xã hội được nhà nước giao nhiệm vụ tư vấn, phản biện, giám định xã hội về tài nguyên môi trường (Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam); các tổ chức chính trị, xã hội dân sự khác có trách nhiệm bảo vệ quyền lợi về tài nguyên và môi trường của nhân dân trên địa bàn hoạt động của dự án; các cơ quan thông tin, báo chí hoạt động trên địa bàn và lĩnh vực liên quan đến dự án; công dân Việt Nam có nguyện vọng đóng góp vào quá trình lập ĐTM dự án; tổ chức quốc tế, khu vực, nước ngoài, cá nhân nhà khoa học nước ngoài có mục đích phục vụ BVMT, phát triển bền vững ở Việt Nam. Sự đa dạng trong các đối tượng TVCĐ có ý nghĩa rất lớn phục vụ cho công tác ĐTM.

Như vậy, mặc dù thời kỳ này pháp luật nước ta chưa nhìn nhận TVCĐ như là một thủ tục bắt buộc trong công tác ĐTM nhưng quy định về tham vấn đã xuất hiện gián tiếp dưới một số văn bản dưới luật. Dù xuất hiện chưa nhiều nhưng việc TVCĐ tại một số dự án tiêu biểu có chất lượng khá tốt và có nhiều điểm tiến bộ như việc mở rộng thời gian, đối tượng tham vấn.

2.1.2. Pháp luật Việt Nam thời kỳ từ năm 2005 đến năm 2014 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

Năm 2005, TVCĐ chính thức được luật hóa tại khoản 8, Điều 20, Mục 2, Chương 3 Luật BVMT. Theo đó, nội dung báo cáo ĐTM phải bao gồm cả “ý kiến của UBND xã, phường, thị trấn, đại diện cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án.” Quy định này cho thấy ý kiến cộng đồng có thể được phản ánh phần nào qua người đại diện của mình và có thể được xem xét, ghi nhận trong quá trình lập báo cáo ĐTM.

Không chỉ riêng trong quá trình lập báo cáo ĐTM, hoạt động TVCĐ còn được đề cập trong khâu thẩm định. Tuy nhiên, việc quy định này chỉ mang tính chất khung, định hướng và không bắt buộc. Cụ thể, điểm 4.c Điều 11, Mục 2, Chương 2 Nghị định 80/2006/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 09/8/2006 Về việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BVMT nêu rõ: “Trường hợp cần thiết, trước khi tiến hành phiên họp chính thức của Hội đồng thẩm định ĐTM, cơ quan có trách nhiệm tổ chức việc thẩm định có thể tiến hành các hình thức thẩm định hỗ trợ, trong đó có việc lấy ý kiến của cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án; lấy ý kiến phản biện của các chuyên gia ngoài Hội đồng thẩm định.” Cũng chính vì không phải quy định bắt buộc, việc thông tin, tham vấn và lắng nghe ý kiến cộng đồng diễn ra ở các mức độ khác nhau tùy từng địa phương. Các thành phố lớn như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, công tác này được thực hiện khá nghiêm chỉnh; ở các vùng sâu, vùng xa còn nghèo nàn, lạc hậu, hoặc dân trí thấp thì hoạt động này hầu như không diễn ra, hoặc có thì cũng chỉ mang tính hình thức. Tuy nhiên, đối với những dự án đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, công tác này lại được thực hiện rất nghiêm túc. Điển hình là Dự án nhiệt điện Phú Mỹ 2 tại Bà Rịa Vũng Tàu do Ngân hàng thế giới hỗ trợ đã thực hiện rất tốt việc tổ chức các buổi họp báo với sự tham gia của các bên liên quan: chính quyền, sở, ngành, các tổ chức liên quan và các hộ dân nằm trong vùng dự án; trình bày minh bạch các thông tin chung liên quan đến dự án cũng như biện pháp giảm thiểu ô nhiễm.

Về sau, quy định này được sửa đổi, bổ sung theo hướng cụ thể hơn tại Nghị định số 21/2008/NĐ-CP Về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 80/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 8 năm 2006 của Chính phủ về việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BVMT (sau đây gọi là Nghị định số 21/2008/NĐ-CP) và được hướng dẫn cụ thể tại Thông tư số 05/2008/TT-BTNMT Hướng dẫn về đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM và cam kết BVMT (sau đây gọi là Thông tư số 05/2008/TT-BTNMT). Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.

Điều 2 chương III Thông tư số 05/2008/TT-BTNMT quy định các vấn đề cơ bản của việc tham vấn ý kiến cộng đồng. Theo đó, chủ dự án là người có trách nhiệm tổ chức tham vấn và UBND xã, phường, thị trấn, (sau đây gọi chung là UBND cấp xã), Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã nơi thực hiện dự án là đối tượng được tham vấn. Hai đối tượng này sẽ tham gia đóng góp ý kiến dựa trên văn bản mà chủ dự án soạn thảo (bao gồm tài liệu tóm tắt về các hạng mục đầu tư chính, các vấn đề môi trường, các giải pháp BVMT của dự án) chứ không phải báo cáo ĐTM mà chủ dự án đã xây dựng. Đây cũng là một điểm đặc biệt trong quy định về TVCĐ thời kì này. Bên cạnh đó, điều luật cũng quy quy định một cách rõ ràng, chi tiết hơn về nội dung các vấn đề cần tham vấn như “những nội dung chính của dự án, những tác động tiêu cực của dự án đến môi trường tự nhiên và kinh tế – xã hội, những biện pháp giảm thiểu các tác động tiêu cực sẽ áp dụng và những cam kết khác của chủ dự án về BVMT…

Ngày 18/4/2011, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số 29/2011/NĐ-CP quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường (sau đây gọi là Nghị định 29/2011/NĐ-CP) và ngày 18/7/2011, Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành thêm Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT quy định chi tiết một số điều của Nghị định 29/2011/NĐ-CP. Một điểm khác biệt lớn nhất của hai văn bản này chính là quy định về đối tượng được tham vấn ý kiến. Theo đó, trong quá trình lập báo cáo ĐTM, ngoài việc phải tiến hành tham khảo ý kiến của UBND xã, phường, thị trấn nơi thực hiện dự án như trước đây, chủ dự án phải tham vấn ý kiến “đại diện cộng đồng dân cư, tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án.” Như vậy, TVCĐ được thực hiện thông qua một cơ quan “đại diện”. Tuy nhiên, pháp luật lại không quy định cụ thể chủ thể đại diện cho cộng đồng. Trong khi Nghị định 21/2008/NĐ-CP trước đây quy định Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã là đại diện cộng đồng dân cư tham gia ý kiến trong quá trình thực hiện ĐTM dự án, Nghị định 29/2011/NĐ-CP lại không quy định về đại diện cộng đồng. Vì vậy, một số địa phương cho vẫn tiếp tục lấy ý kiến Mặt trận Tổ quốc cấp xã. Mặc dù Mặt trận Tổ quốc cũng là một cơ quan đại diện cho nhân dân nhưng các hoạt động của cơ quan này lại liên quan đến lĩnh vực hành chính, quản lý nhà nước nhiều hơn chứ không chuyên sâu về lĩnh vực môi trường nói chung, và hoạt động ĐTM nói riêng. Do đó, sẽ có nhiều điểm hạn chế khi quy định như trên.

Đồng thời, Luật BVMT 2005 không có một hướng dẫn cụ thể đối với quy định về “đại diện cộng đồng dân cư, tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án” dẫn đến sự mập mờ và gây ra nhiều khó khăn trong việc xác định đối tượng cần tham vấn. Một dự án có thể được triển khai và thực hiện qua nhiều giai đoạn khác nhau. Mức độ, thời gian và phạm vi tác động cũng không tương đồng. Do đó, việc xác định thế nào là “chịu ảnh hưởng trực tiếp từ dự án” còn gặp nhiều trở ngại.

Trong thực tế, một dự án ở mỗi giai đoạn có thể sẽ có những tác động khác nhau, vì vậy đối tượng chịu tác động (cũng chính là đối tượng cần tham vấn) có thể gồm những nhóm khác nhau. Chẳng hạn, đối với một dự án thủy điện được triển khai, đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp khi xây dựng dự án là những hộ dân trong vùng lòng hồ, mất đất phải di dời, vì vậy họ có thể được thông báo về dự án và được lấy ý kiến. Tuy nhiên, khi nhà máy thủy điện đi vào vận hành, nhóm bị tác động lớn về sinh kế và nguồn nước lại có thể là những cộng đồng dân cư sinh sống ở vùng hạ lưu, là đối tượng dễ bị bỏ qua trong quá trình tham vấn. Nhóm được lấy ý kiến do phải đối mặt với vấn đề tái định cư và sinh kế tại nơi ở mới nên vấn đề họ quan tâm hàng đầu là bồi thường, tái định cư và sinh kế thay thế chứ không phải tác động môi trường. Mặt khác, trong trường hợp tái định cư ở nơi khác, đối tượng này có thể không còn nằm trong vùng bị tác động môi trường của dự án. Trong khi đó, những người sống xung quanh dự án, những người có khả năng bị tác động khi dự án triển khai lại không được tham vấn. Ví dụ này cho thấy các bất cập trong việc lựa chọn vấn đề tham vấn và đối tượng tham vấn chưa phù hợp cũng đã phần nào lý giải được sự không hiệu quả và thiếu quan tâm của người được tham vấn đối với các tác động môi trường của dự án trong thời gian qua. Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.

Hơn nữa, mặc dù các hội và tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp có vai trò là cầu nối giữa cộng đồng và các cơ quan chức năng chính phủ, song những quy định liên quan đến vai trò và quyền lợi tham gia của họ vào công tác ĐTM gần như chưa được đề cập đến trong các quy định pháp luật. Với chức năng vốn có của các tổ chức xã hội, việc tham gia của tổ chức xã hội rõ ràng là một sự giám sát khách quan, hữu hiệu đối với các quá trình lập, thẩm định và hậu thẩm định báo cáo ĐTM. Việc không quy định đến quyền tham gia của các tổ chức xã hội là một thiếu sót vô cùng lớn.

Bên cạnh đó, chủ dự án cũng không có trách nhiệm tổ chức tham vấn mà chỉ cần báo cho UBND xã yêu cầu tham vấn, UBND xã có trách nhiệm tự tổ chức tham vấn và báo cáo cho chủ dự án biết để đến tham dự. Quy định này là một điểm không hợp lý, bởi tham vấn ý kiến đương nhiên là trách nhiệm của chủ dự án. UBND xã chỉ là một cơ quan nhà nước tham gia hỗ trợ chủ dự án đóng góp ý kiến để góp phần giúp dự án đi vào hoạt động. “Theo quy định chung được áp dụng phổ biến trên thế giới, chủ dự án phải chịu trách nhiệm về toàn bộ các vấn đề liên quan đến hoạt động TVCĐ, bao gồm cả kinh phí, nhân lực, phương tiện cần thiết, với mục đích đảm bảo chất lượng báo cáo ĐTM để báo cáo này có thể được thông qua. Đặc biệt, thời hạn dành cho tham vấn (nếu có) chỉ diễn ra vỏn vẹn trong 15 ngày làm việc nên nếu UBND xã không chuẩn bị kịp thì bị xem như đã nhất trí với nội dung, đề xuất của dự án.

2.1.3. Pháp luật Việt Nam thời kỳ sau năm 2014 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

Ngày nay, BVMT ngày càng nhận được sự quan tâm từ các cá nhân, cơ quan, tổ chức. Pháp luật BVMT đã được đề cập trong các bản Hiến pháp của Việt Nam. Năm 2013, Hiến pháp Việt Nam được thông qua tại Kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã có những nội dung đáng chú ý liên quan đến lĩnh vực tài nguyên và môi trường. Theo đó, lần đầu tiên quyền con người đối với môi trường được ghi nhận trong Hiến pháp: “Mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ BVMT”. Hiến pháp 2013 đã trao cho người dân những quyền hiến định lớn hơn và hiệu quả hơn trong việc tăng cường sự tham gia của cộng đồng, nhân dân vào quá trình ĐTM đối với các dự án phát triển kinh tế – xã hội: đó là quyền được sống trong môi trường trong lành, quyền tiếp cận thông tin, quyền được đưa ra ý kiến của mình về những vấn đề hệ trọng liên quan đến sự sinh tồn và phát triển của chính mình và của cộng đồng mình. Theo quy định của Hiến pháp 2013, vai trò của người dân được phát huy lớn hơn trong việc tham gia vào quá trình chính sách nói chung và thực hiện quyền môi trường nói riêng. Chẳng hạn, với quy định mới về quyền sống (Điều 19) và quyền được sống trong môi trường trong lành (Điều 43), Hiến pháp đã đặt ra yêu cầu cần phải thể chế hóa thành luật các quy định này nhằm bảo đảm quyền con người nói chung và quyền môi trường nói riêng, trong đó có yêu cầu về quyền của người dân được tham gia đóng góp ý kiến trong các hoạt động ĐTM.

Tiếp đến, Luật BVMT 2014 đã cụ thể hóa một số nội dung liên quan đến quyền môi trường. Chương II của Luật BVMT 2014 đã quy định việc tham vấn trong xây dựng Quy hoạch BVMT và ĐTM. Chương XV cũng đã quy định cụ thể về trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị – xã hội, các tổ chức xã hội – nghề nghiệp và cộng đồng dân dư trong BVMT. Các quyền về tiếp cận thông tin, cung cấp thông tin, tham gia giám sát thực thi chính sách – pháp luật và phản biện về BVMT đã được quy định tương đối rõ ràng. Về việc tham vấn trong quá trình thực hiện ĐTM, nếu như luật BVMT 2005 không có quy định cụ thể thì đến Luật BVMT 2014 đã dành một điều luật quy định về việc tham vấn ý kiến cộng đồng. Điều 21 Luật BVMT 2014 quy định tầm quan trọng của TVCĐ trong quá trình thực hiện ĐTM, chủ thể cần tham vấn, những dự án không cần phải thực hiện tham vấn.

Để cụ thể hóa những nguyên tắc và quy định chung trong Luật BVMT 2014 về sự tham gia của cộng đồng, các cơ quan nhà nước đã ban hành một số văn bản pháp luật để quy định về vấn đề này như Nghị định 18/2015/NĐ-CP Quy định về quy hoạch BVMT, đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM và kế hoạch BVMT (sau đây gọi là Nghị định 18/2015/NĐ-CP), Nghị định 19/2015/NĐ-CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật BVMT (sau đây gọi là Nghị định 19/2015/NĐ-CP), Thông tư 27/2015/TT-BTNTM về đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM và kế hoạch BVMT (sau đây gọi là Thông tư 27/2015/TT-BTNTM )… Cụ thể, Khoản 5 và 6 Điều 12 Nghị định 18/2015/NĐ-CP quy định về quy trình, thủ tục, cách thức tham vấn. Tại khoản 6 và 7 Điều 7 Thông tư 27/2015/TT-BTNTM cũng quy định về thời hạn tham vấn. Những nội dung của các quy định này sẽ được phân tích cụ thể hơn trong phần 2.2.

2.2. Những nội dung cơ bản của pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.

2.2.1. Đối tượng tham vấn

Việc xác định các đối tượng tham vấn có vai trò quan trọng quyết định tính hiệu quả của hoạt động tham vấn. Khi xác định các nhóm đối tượng tham vấn cần phải căn cứ vào phạm vị tác động (theo không gian và thời gian) và mức độ tác động của dự án tới môi trường khu vực, đặc biệt là tới điều kiện sống và sức khỏe của cộng đồng. Do vậy, đối tượng tham vấn thông thường gồm:

• Nhóm người chịu ảnh hưởng trực tiếp của dự án bao gồm những người mong muốn được hưởng lợi từ dự án, những người chịu rủi ro hay tác động xấu bởi dự án.
• Nhóm người chịu ảnh hưởng gián tiếp bao gồm những người sống ở vùng lân cận hoặc những người sử dụng tài nguyên như nguồn nước xuất phát từ khu vực dự án.
• Các cơ quan nhà nước: các Bộ liên quan, chính quyền địa phương nơi thực hiện dự án.
• Các đối tượng khác gồm các tổ chức phi chính phủ, những người không chịu ảnh hưởng của dự án nhưng quan tâm đến dự án và những tác động của dự án (các nhà khoa học, các nhà tư vấn, các nhà đầu tư…). Đây là nhóm người không đại diện cho cộng đồng dân cư ở địa phương, song có những thông tin, nguồn lực quan trọng có tầm vĩ mô.

Đại diện cho các nhóm cộng đồng cần tham vấn nêu trên thông thường có thể gồm: UBND, Mặt trận tổ quốc phường, xã, những người có thẩm quyền theo truyền thống: trưởng làng, trưởng bản, những người lãnh đạo trong tôn giáo, dòng họ …

• Tổ chức đoàn thể, xã hội ở địa phương. Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.

Điều 21 Luật BVMT và Khoản 4 Điều 12 Nghị định 18 đều quy định chủ dự án phải tiến hành tham vấn đối với các đối tượng như: UBND xã, phường, thị trấn nơi thực hiện dự án, các tổ chức và cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án. Đây là quy định quan trọng, cần được thể chế hóa và thực thi hiệu quả để người dân và các tổ chức xã hội có thể chủ động, tích cực tham gia vào quá trình dự báo, giảm thiểu những tác động xấu đến môi trường – xã hội cũng như tiến trình ra quyết định của một dự án phát triển.

Về cơ bản, Luật BVMT 2014 có điểm tương đồng với Luật BVMT 2005 khi tiếp tục quy định đối tượng tham vấn không chỉ bao gồm UBND xã, phường, thị trấn và cộng đồng mà còn các cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi dự án. Thực tế cho thấy, việc tham vấn ý kiến của UBND cấp xã và cộng đồng dân cư chỉ đáng tin cậy đối với các dự án có quy mô vừa và nhỏ. Còn đối với các dự án có quy mô lớn và mức độ ảnh hưởng đáng kể, thì cần có sự tham gia đóng góp ý kiến từ các tổ chức thuộc nhiều ban, ngành lĩnh vực để giúp bản báo cáo có thể bao quát được nhiều vấn đề xã hội và môi trường. Đồng thời, việc mở động đối tượng này cũng chính là một biểu hiện của chính sách của Nhà nước nhằm kêu gọi toàn dân tham gia BVMT, tiến tới phát triển bền vững.

Nghị định 18/2015/NĐ-CP quy định cụ thể hơn về thành phần tham gia trong cuộc họp để tham vấn ý kiến bao gồm các đối tượng như người đại diện cho Ủy ban mặt trận Tổ quốc cấp xã, các tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ dân phố, thôn, bản. Đây là một điểm tiến bộ khi mà nhà làm luật quy định cụ thể về các loại tổ chức trong các đối tượng được tham vấn. Ý kiến đóng góp của các tổ chức, đặc biệt là tổ chức xã hội nghề nghiệp trong lĩnh vực khoa học công nghệ sẽ góp phần kiểm chứng tính đúng đắn, khả thi của các thông số kỹ thuật được nêu trong báo cáo. Đồng thời, các tổ chức chính trị – xã hội sẽ cho ý kiến về các ảnh hưởng đến xã hội nói chung, và các vấn đề về phong tục tập quán, nếp sống bản địa nói riêng. Từ đó, sẽ nâng cao được hiệu quả của quá trình tham vấn.

2.2.2. Các nội dung cần tham vấn cộng đồng Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.

Nghị định 18/2015/NĐ-CP quy định về các nội dung cần tham vấn bao gồm bản báo cáo ĐTM, tài liệu tóm tắt về các hạng mục đầu tư chính, các vấn đề môi trường, các giải pháp BVMT của dự án. Trong cuộc họp tham vấn ý kiến cộng đồng, chủ dự án hoặc tổ chức tư vấn dịch vụ giúp họ làm báo cáo ĐTM giới thiệu với người dự tham vấn về quy mô, tính chất của dự án; mục đích của dự án; các hoạt động mà dự án sẽ thực hiện để đạt các mục đích đó; tổ chức điều hành dự án; giám đốc dự án; tổ chức và người chịu trách nhiệm khắc phục các tác động tiêu cực, phát huy các tác động tích cực về tài nguyên và môi trường của dự án. Quy mô của dự án được thể hiện qua các số liệu về diện tích, công suất thực hiện, thời gian và tiến trình thực hiện dự án đó.

Các tác động của dự án đối với môi trường cũng phải được trình bày rõ ràng, cụ thể theo hướng phân chia thành hai loại tác động: tác động tích cực và tác động tiêu cực trên các khía cạnh môi trường tự nhiên, các hoạt động kinh tế – xã hội tại khu vực và đời sống cộng đồng. Trên cơ sở đó, chủ dự án đề xuất các phương án để tiếp tục phát huy các tác động tích cực và cách khắc phục, hạn chế các tác động tiêu cực. Đồng thời, chủ dự án cũng bày tỏ các mong muốn và đề nghị một số hoạt động cần sự hợp tác của cộng đồng địa phương. Các nội dung cần tham vấn phải đáp ứng yêu cầu rõ ràng, dễ hiểu để tất cả các đối tượng tham vấn có thể nắm bắt được các vấn đề.

2.2.3. Cách thức và quy trình tham vấn

Việc quy định cách thức và quy trình tham vấn có ý nghĩa quan trọng, ảnh hưởng đến chất lượng của kết quả tham vấn. Nếu tham vấn được thực hiện một cách quy mô, bài bản, đúng trình tự và thu hút được sự chú ý quan tâm của người tham gia thì sẽ nhận được những ý kiến đóng góp tích cực, góp phần làm hoàn thiện dự án, tránh được những rủi ro, nguy cơ cũng như nhận được những luồng ý kiến khách quan, đa chiều.

Theo Khoản 5 và 6 Điều 12 Nghị định 18/2015/NĐ-CP đưa ra quy trình tham vấn ý kiến cộng đồng gồm các bước:

• Bước 1: Chủ dự án gửi văn bản đề nghị tham vấn tới UBND cấp xã nơi thực hiện dự án.
• Bước 2: Chủ dự án phối hợp với UBND cấp xã tổ chức cuộc họp tham vấn ý kiến.
• Bước 3: Trong cuộc họp, chủ dự án trình bày các nội dung tham vấn và các đối tượng được tham vấn trình bày ý kiến phản hồi của mình.
• Bước 4: Các ý kiến phản hồi được thể hiện trong bản báo cáo ĐTM.

Để tham vấn ý kiến cộng đồng, chủ dự án và UBND cấp xã nơi thực hiện dự án sẽ đồng chủ trì một cuộc họp với sự tham gia của các đối tượng cần tham vấn. Nghị định18/2015/NĐ-CP đã khắc phục một điểm không hợp lý trong các văn bản hướng dẫn Luật BVMT 2005: đó là quy định về việc UBND cấp xã mà không phải là chủ dự án có trách nhiệm tổ chức tham vấn ý kiến. UBND cấp xã là một cơ quan quản lý nhà nước, chỉ có nhiệm vụ hỗ trợ cho các hoạt động dự án. Nếu quy hết trách nhiệm tổ chức tham vấn cho UBND cấp xã sẽ dẫn đến việc quá tải. Theo quy định chung được áp dụng phổ biến trên thế giới, chủ dự án phải chịu trách nhiệm về toàn bộ các vấn đề liên quan đến hoạt động TVCĐ, bao gồm cả kinh phí, nhân lực, phương tiện cần thiết, với mục đích đảm bảo chất lượng báo cáo ĐTM để báo cáo này có thể được thông qua. Nghị định 18/2015/NĐ-CP đã có sự thay đổi hợp lý khi quy định mọi trách nhiệm cũng như các kinh phí để tiến hành cuộc họp đều do chủ dự án chịu trách nhiệm. Dựa trên sự thỏa thuận và yêu cầu giữa chủ dự án và UBND cấp xã, cơ quan này có trách nhiệm tạo điều kiện về cơ sở vật chất, phương tiện làm việc để chủ dự án tiến hành cuộc họp tham vấn ý kiến. Đồng thời, trong phạm vi của mình, UBND cấp xã nghiên cứu bản báo cáo ĐTM và đóng góp ý kiến theo phạm vi và quyền hạn của mình.

Tại cuộc họp này, ý kiến của các đại biểu tham dự đối với nội dung của báo cáo ĐTM sẽ được thể hiện biên bản họp cộng đồng. Nếu như trước đây, người dân đóng góp ý kiến của mình thông qua các tổ chức đại diện thì từ khi Luật BVMT 2005 ra đời, việc thu thập ý kiến của người dân đã được tiến hành trực tiếp. Người dân được tham vấn trực tiếp thông qua họp cộng đồng dân cư do chủ đầu tư và UBND xã đồng chủ trì mà không thông qua bất cứ một cơ quan hoặc tổ chức đại diện nào. Việc quy định như vậy đảm bảo được sự chủ động, tích cực của người dân đối với các dự án liên quan đến vấn đề môi trường xung quanh mình. Bằng cách tham gia trực tiếp, người dân có thể bày tỏ được tâm tư, nguyện vọng và hơn thế nữa, có thể đề xuất ra các giải pháp để đảm bảo cân bằng lợi ích giữa các bên có liên quan. Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.

Cũng theo Nghị định 18/2015/NĐ-CP, quy trình tham vấn mới cũng bắt đầu xác lập cơ chế thông tin hai chiều khi buộc chủ đầu tư phải “nghiên cứu, tiếp thu những ý kiến khách quan, kiến nghị hợp lý của các đối tượng liên quan được tham vấn” (khoản 4 Điều 12). Quy định này nhằm ngăn chặn việc các chủ dự án chỉ tiến hành tham vấn ý kiến cho có mà phớt lờ ý kiến đóng góp của người dân. Thực tế cho thấy, tại nhiều dự án, việc tham vấn ý kiến được coi là một thủ tục nhằm hợp thức hóa các điều kiện của một bản báo cáo ĐTM nên chủ dự án thường xem nhẹ các ý kiến đóng góp. Tuy nhiên, quy định này vẫn bộc lộ một điểm chưa rõ ràng đó là việc chưa có tiêu chí để xác định “ý kiến khách quan và kiến nghị hợp lý” mà chủ đầu tư cần phải tiếp thu. Môi trường là một vấn đề khá nhạy cảm và đôi khi sẽ xảy ra sự xung đột lợi ích giữa các nhóm đối tượng khác nhau. Vì thế, việc thiếu các tiêu chí đánh giá sự khách quan và hợp lý của các ý kiến đóng góp có thể ảnh hưởng đến chất lượng của quá trình tham vấn.

Thêm nữa, chưa có cơ chế rõ ràng về trách nhiệm giải trình của chủ đầu tư trong trường hợp không tiếp thu các ý kiến và kiến nghị bằng văn bản hay tại cuộc họp cộng đồng. Như đã phân tích ở trên, chủ dự án có thể phớt lờ ý kiến đóng góp của các đối tượng tham vấn, vì vậy cần phải có quy định bắt buộc các chủ dự án phải giải thích lý do không tiếp thu ý kiến và đề xuất các kiến nghị thay thế. Ngoài ra, hình thức họp lấy ý kiến cộng đồng cũng cần quy định rõ hơn về quy trình thực hiện, bao gồm việc cung cấp thông tin và tài liệu trước tham vấn; số lần họp tối thiểu để chia sẻ thông tin và giải đáp thắc mắc liên quan đến dự án; bỏ phiếu hoặc lấy ý kiến theo đa số người dân được tham vấn; việc đánh giá kết quả họp cộng đồng trong văn bản trả lời tham vấn của UBND cấp xã đối với chủ đầu tư.

2.2.4. Thời gian và thời hạn tham vấn

Tham vấn là một công cụ thu thập thông tin trong trường hợp các nguồn dữ liệu liên quan đến dự án còn hạn chế, đồng thời góp phần kiểm chứng lại độ tin cậy của thông tin, giảm thiểu xung đột và tạo sự đồng thuận giữa các bên liên quan. Mục đích của tham vấn nhằm hoàn thiện báo cáo ĐTM, hạn chế thấp nhất các tác động xấu đến môi trường và con người, bảo đảm sự phát triển bền vững của dự án, điều này đã được khẳng định trong Luật BVMT 2014. Do đó, công tác tham vấn ý kiến các bên liên quan cần được hiểu là một quá trình lâu dài, không chỉ thực hiện khi xây dựng báo cáo ĐTM mà cần duy trì ngay cả khi dự án đã đi vào vận hành. Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.

Về thời hạn tham vấn, Nghị định 29/2011/NĐ-CP hướng dẫn Luật BVMT 2005 quy định 15 ngày làm việc. Khi áp dụng vào thực tế, quy định này đã bộc lộ nhiều điểm không khả thi và thiếu hợp lý. Thời hạn 15 ngày dành cho hoạt động TVCĐ về ĐTM là quá ngắn, không phù hợp với thực tế. TVCĐ là một quá trình đòi hỏi sự nghiên cứu kỹ lưỡng của các đối tượng liên quan đến dự án. Những đối tượng này phải có đủ thời gian nghiên cứu, cân nhắc các tác động tới môi trường. Việc tham vấn cũng mất nhiều thời gian bởi nó cần được tiến hành từng bước cụ thể với việc trình bày về tất cả những tác động mà dự án có thể mang lại cũng như trao đổi chi tiết về các phương hướng, kế hoạch khắc phục các tác động tiêu cực.

Thực tế công tác TVCĐ trong ĐTM ở Việt Nam những năm qua cho thấy, hoạt động tham vấn cần nhiều thời gian hơn rất nhiều con số 15 ngày. Trong đó, TVCĐ Báo cáo ĐTM Dự án Thủy điện Sơn La kéo dài trên 10 năm, tham vấn Báo cáo ĐTM Dự án Thủy điện Tuyên Quang và Dự án Đường Hồ Chí Minh cùng được thực hiện trong hơn 5 năm…

Với một dự án có quy mô cấp trung bình, việc tham vấn ít nhất cũng cần nhiều tháng để thực hiện một cách nghiêm túc. Thêm điểm đáng lưu ý là với khoảng thời gian ít ỏi 15 ngày, ngay cả những chuyên gia giàu kinh nghiệm trong lĩnh vực đánh giá báo cáo ĐTM cũng sẽ gặp không ít khó khăn, chưa kể tới các UBND cấp xã và đại diện cộng đồng dân cư vốn là những người khó có thể hiểu hết được các tác động tiềm ẩn của dự án.

Tuy nhiên, Thông tư 18/2015/NĐ-CP hướng dẫn Luật BVMT 2014 vẫn tiếp tục quy định thời gian tham vấn đối với UBND cấp xã và các tổ chức chịu tác động trực tiếp từ dự án chỉ là 15 ngày làm việc kể từ ngày nhận được văn bản của chủ dự án. Cụ thể, Điểm b, Khoản 5 Điều 12 Nghị định này quy định:

“UBND cấp xã nơi thực hiện dự án và các tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi dự án có văn bản phản hồi trong thời hạn tối đa mười lăm (15) ngày làm việc, kể từ ngày nhận được văn bản của chủ dự án, hoặc không cần có văn bản phản hồi trong trường hợp chấp thuận việc thực hiện dự án.

Thông tư 27/2015/TT-BTNTM cũng có quy định về thời hạn tham vấn tại khoản 6, 7 điều 7 “Tham vấn trong quá trình thực hiện ĐTM” như sau:

“6.Thời hạn trả lời bằng văn bản đối với cơ quan, tổ chức được tham vấn ý kiến tối đa là mười lăm (15) ngày làm việc, kể từ ngày nhận được văn bản xin ý kiến tham vấn do chủ dự án gửi đến.

7. Trường hợp dự án thuộc địa bàn từ hai (02) xã trở lên, chủ dự án được lựa chọn hình thức cuộc họp TVCĐ dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án theo từng xã hoặc liên xã.

Trường hợp quá thời hạn hoặc không có văn bản phản hồi thì coi như việc thực hiện dự án được địa phương chấp thuận. Như vậy, những quy định tiến bộ trong việc mở rộng đối tượng tham vấn và cải cách cơ chế và quy trình tham vấn sẽ khó có thể đạt được hiệu quả mong đợi do các đối tượng được tham vấn không đủ thời gian để phản hồi thông tin một cách đầy đủ và có trách nhiệm.

2.2.5. Xử lý vi phạm pháp luật về tham vấn cộng đồng Các hành vi vi phạm Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.

Theo Khoản 2 Điều 1 Nghị định số 81/2006/NĐ-CP ngày 9/8/2006 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT: “Vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT là những hành vi vi phạm các quy định quản lý nhà nước trong lĩnh vực BVMT do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý thì không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính.”

Nghị định 179/2013/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT (sau đây gọi chung là Nghị định 179/2013/NĐ-CP) liệt kê các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT như: Các hành vi vi phạm các quy định về cam kết BVMT, báo cáo ĐTM, đề án BVMT, các hành vi gây ô nhiễm môi trường, các hành vi vi phạm các quy định về quản lý chất thải…

Không có một khái niệm cụ thể nào về hành vi vi phạm pháp luật về TVCĐ nói chung, cũng như trong báo cáo ĐTM nói riêng. Tuy nhiên, nhìn nhận từ định nghĩa cũng như đặc điểm của TVCĐ trong báo cáo ĐTM, ta có thể thấy những hành vi vi phạm pháp luật về TVCĐ trong ĐTM bao gồm:

Hành vi của chủ dự án không thực hiện tham vấn ý kiến của UBND xã, phường, thị trấn nơi thực hiện dự án, các tổ chức và cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án.

Hành vi không nghiên cứu, tiếp thu những ý kiến khách quan, kiến nghị hợp lý của các đối tượng liên quan được tham vấn để hạn chế thấp nhất tác động bất lợi của dự án đến môi trường tự nhiên, đa dạng sinh học và sức khỏe cộng đồng.

• Hành vi thực hiện tham vấn không đúng, không đầy đủ các đối tượng cần tham vấn.
• Hành vi không gửi văn bản xin ý kiến tham vấn kèm theo báo cáo ĐTM được gửi đến các cơ quan, tổ chức được tham vấn. Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.
• Hành vi đưa ra những nội dung thông tin sai lệch, lừa dối trong quá trình tham vấn.
• Hành vi báo cáo sai kết quả cuộc họp TVCĐ dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án hoặc thay đổi nội dung trong biên bản họp cộng đồng khi tiến hành TVCĐ dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án.
• Hành vi không gửi kế hoạch quản lý môi trường đến UBND cấp xã nơi đã tham vấn ý kiến trong quá trình thực hiện ĐTM để được niêm yết công khai trước khi khởi công xây dựng.
• Hành vi không báo kế hoạch vận hành thử nghiệm các công trình xử lý chất thải đến các tổ chức đã tiến hành tham vấn và cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM

Hình thức xử phạt và mức xử phạt

Trước đây, khi việc tham vấn ý kiến cộng đồng vẫn chỉ là một nội dung nhỏ trong yêu cầu cần có để xây dựng một báo cáo ĐTM và chưa được luật hóa thành một điều luật cụ thể, thì không có một chương hay điều luật nào quy định về hình thức xử phạt và mức xử phạt đối với các hành vi vi phạm về TVCĐ. Do đó, ta dựa trên các hình thức và mức xử phạt đối với các hành vi vi phạm lĩnh vực môi trường nói chung cũng như vi phạm các quy định về thực hiện báo cáo ĐTM nói riêng.

Theo đó, hình thức xử phạt và mức xử phạt chung được quy định tại Khoản 1 Điều 4 Nghị định 179/2013/NĐ-CP như sau:

Hình thức xử phạt chính, mức xử phạt: Cảnh cáo; Phạt tiền tối đa đối với một hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT là 1.000.000.000 đồng đối với cá nhân và 2.000.000.000 đồng đối với tổ chức.

Hình thức xử phạt bổ sung: Tước quyền sử dụng có thời hạn; Tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT.

Tại Điều 9 của Nghị định này cũng quy định hình thức xử phạt các hành vi vi phạm quy định về thực hiện báo cáo ĐTM. Theo đó, mức xử phạt hành chính sẽ từ 5.000.000 đồng đến 200.000.000 đồng, cùng với các hình phạt bổ sung và biện pháp khắc phục tùy thuộc vào tính chất vi phạm cũng như mức độ thiệt hại mà hành vi gây ra. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, vì chưa được luật hóa nên các sai phạm về TVCĐ chưa được đưa ra mức xử lý cụ thể.

Luật BVMT năm 2014 đã xây dựng nội dung của tham vấn ý kiến cộng đồng và các bên liên quan thành một Điều luật cụ thể (Điều 21). Việc làm này đã tạo điều kiện để triển khai xây dựng các quy định chính thức về các biện pháp xử lý đối với các sai phạm về tham vấn ý kiến cộng đồng. Về cơ bản, sau khi luật BVMT 2014 ra đời, chưa có văn bản nào quy định về về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT để thay thế cho Nghị định 179/2013/NĐ-CP. Xét thấy, Nghị định 179/2013/NĐ-CP tuy đã quy định khá đầy đủ song một số quy định về hành vi vi phạm còn rộng, chưa có tính răn đe đối với tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm có mức độ nghiêm trọng. Vì vậy, theo Bộ Tài nguyên và môi trường, việc xây dựng Nghị định mới để thay thế Nghị định số 179/2013/NĐ-CP là cần thiết. Quy trình ban hành Nghị định mới thay thế Nghị định 179/2013/NĐ-CP vẫn đang được triển khai. Tuy nhiên, về cơ bản, bản dự thảo của Nghị định mới đã có những quy định cụ thể hơn về việc xử lý các hành vi vi phạm về tham vấn ý kiến cộng đồng như sau: Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.

• Phạt tiền từ 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng đối với hành vi không tiến hành tham vấn ý kiến của UBND xã, phường, thị trấn nơi thực hiện dự án, các tổ chức và cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án
• Phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với hành vi không nghiên cứu, tiếp thu những ý kiến khách quan, kiến nghị hợp lý của các đối tượng liên quan được tham vấn để hạn chế thấp nhất tác động bất lợi của dự án đến môi trường tự nhiên, đa dạng sinh học và sức khỏe cộng đồng
• Phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 15.000.000 đồng đối với hành vi báo cáo sai kết quả cuộc họp TVCĐ dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án hoặc thay đổi nội dung trong biên bản họp cộng đồng khi tiến hành TVCĐ dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án.

Mặc dù đã có bước tiến bộ đáng kể khi quy định cụ thể về cách xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về TVCĐ trong ĐTM, tuy nhiên, theo ý kiến của tác giả, mức xử phạt hành chính như thế này là quá nhẹ, chưa tương xứng với hành vi vi phạm và không đủ sức răn đe. Người dân, cụ thể là cộng đồng địa phương là những người chịu tác động trực tiếp do việc thực hiện dự án. Đối với những dự án có quy mô lớn có ảnh hưởng tới cuộc sống của một cộng đồng dân cư rộng lớn, việc không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quy trình tham vấn ý kiến có thể gây ra mối nguy hại lớn cho cộng đồng. Dù dự thảo Nghị định mới đã đưa ra các quy định xử phạt hành chính, nhưng mức phạt trên vẫn còn quá nhẹ đối với những hành vi vi phạm với lỗi cố ý, xảy ra trong một thời gian dài và gây hậu quả nghiêm trọng. Với mức xử lý như vậy, sẽ có chủ dự án sẵn sàng chịu bị phạt khi bị phát hiện sai phạm thay vì phải tiến hành công tác tham vấn do những lo ngại về sự phản đối của cộng đồng trước khi bắt tay vào thực hiện dự án. Do vậy, Nhà nước cần nghiên cứu, sửa đổi bổ sung theo hướng tăng mức phạt để đủ sức răn đe đối với những chủ dự án cố tình vi phạm.

Theo tác giả, cùng với việc xử phạt hành chính, thì biện pháp bổ sung như bồi thường hoặc buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu cũng cần phải được quy định trong xử lý vi phạm. Trong thực tế có nhiều trường sau khi bị phát hiện vi phạm, chủ dự án bị xử phạt hành chính và có thể bị buộc dừng việc thực hiện dự án. Tuy nhiên, tác động tiêu cực vẫn còn đó và cộng đồng dân cư tại địa phương chính là những người phải chịu ảnh hưởng nặng nề nhất. Việc quy định về nghĩa vụ bồi thường thiệt hại và khôi phục lại tình trạng ban đầu sẽ giúp khắc phục được thiệt hại, giúp người dân địa phương ổn định cuộc sống.

2.3. Thực tiễn thi hành pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.

2.3.1. Kết quả đạt được

Công tác ĐTM đã thực sự trở thành công cụ quản lý nhà nước về môi trường có hiệu quả, đóng góp đáng kể trong việc phòng ngừa ô nhiễm, giảm thiểu các tác động xấu lên môi trường tự nhiên và kinh tế – xã hội. Trong 6 tháng đầu năm 2015, hơn 200 dự án đầu tư đã thực hiện báo cáo ĐTM, trong đó Bộ Tài nguyên và Môi trường thẩm định, phê duyệt 151 báo cáo.

Trong thời gian qua, công tác TVCĐ trong quá trình lập, thẩm định báo cáo ĐTM đã được thực hiện theo các văn bản pháp lý hiện hành. Trong quá trình thực hiện cũng đã đạt được những thành tựu nhất định. Nhiều báo cáo ĐTM được tham vấn đầy đủ, công phu, thực hiện trong khoảng thời gian dài để cộng đồng có cơ hội nghiên cứu những ảnh hưởng lợi hại và đưa ra các phản biện có ích. Nhiều dự án tiến hành tham vấn với đối tượng tham vấn đa dạng, bao gồm các UBND các cấp, các cơ quan quản lý tài nguyên môi trường các cấp, các cộng đồng nhân dân sinh sống, hoạt động trên các địa bàn tác động của dự án, các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp, các cơ quan truyền,báo chí hoạt động trên các địa bàn, trong các ngành khoa học về tài nguyên môi trường liên quan đến dự án. Việc TVCĐ Báo cáo ĐTM Dự án Thủy điện Sơn La kéo dài trên 10 năm; tham vấn Báo cáo ĐTM Dự án Thủy điện Tuyên Quang và Dự án Đường Hồ Chí Minh cùng được thực hiện trong hơn 5 năm… Kết quả tham vấn đã được chủ dự án tiếp thu đầy đủ vào báo cáo ĐTM, được xem xét trong thẩm định báo cáo ĐTM và phê duyệt nội dung dự án cũng như trong quá trình hậu kiểm việc thực hiện báo cáo ĐTM của dự án.

2.3.2. Các hạn chế còn tồn tại

Bên cạnh các thành tựu đã nêu trên, quy trình TVCĐ còn tồn tại một số bất cập làm ảnh hưởng đến chất lượng của việc TVCĐ như sau:

• Thứ nhất, nhiều dự án không tiến hành TVCĐ. Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.

Mặc dù quyền được tham vấn trong báo cáo ĐTM đã được pháp luật quy định cụ thể và có hướng dẫn khá chi tiết, nhưng một số chủ dự án vẫn cố tính không tham vấn ý kiến cộng đồng. Theo Luật BVMT, chủ dự án phải tham vấn cơ quan, tổ chức, cộng đồng chịu tác động trực tiếp bởi dự án. Tuy nhiên, không phải dự án nào cũng thực hiện nghiêm ngặt việc TVCĐ.

Tại Phú Thọ, có một ví dụ về những khoảng trống trong công tác ĐTM và đặc biệt là việc TVCĐ. Đó là vụ việc của khu công nghiệp Thụy Vân, nơi mà quyền tham vấn của người dân và ĐTM đã trở nên vô nghĩa sau 14 năm hoạt động của khu công nghiệp này. Báo cáo của Chi cục quản lý môi trường tỉnh Phú Thọ cho thấy hiện trạng ô nhiễm môi trường do tác động của việc xả thải đã trở nên nghiêm trọng trong nhiều năm qua. Mặc dù Ban quản lý khu công nghiệp này vẫn khẳng định việc thực hiện đầy đủ các bước cơ bản trong việc thẩm định và ĐTM nhưng người dân ở đây thì lại cho biết kể từ khi khu công nghiệp có quyết định thành lập chưa có bất cứ ai hay cơ quan chức năng nào tham vấn ý kiến của họ về mức ô nhiễm của các dự án công nghiệp tới môi trường sống xung quanh. Và nguyên nhân của hệ lụy này phần lớn do công tác ĐTM được làm qua loa, thậm chí là không làm. Giờ đây, khi dự án đã được triển khai và khu công nghiệp đi vào hoạt động trong một thời gian dài, việc ô nhiễm môi trường diễn ra vô cùng nghiêm trọng và chính những người dân phải chịu thiệt hại do sự thiếu trách nhiệm và lỗi cố ý của chủ dự án khi không tiến hành TVCĐ.

Việc UBND thành phố Hà Nội cho phép chặt 6.700 cây xanh ở Hà Nội khi triển khai dự án đường sắt Cát Linh – Hà Đông cũng là một ví dụ tiêu biểu cho việc chủ dự án không thực hiện TVCĐ . Giáo sư, tiến sĩ khoa học Phạm Ngọc Đăng, nguyên Hiệu trưởng trường Đại học Xây dựng là một thành viên của tổ chuyên gia thẩm định dự án. Ông cho biết “Trong Báo cáo ĐTM (ĐTM) đối với Dự án đường sắt trên cao giai đoạn 1 không hề có đánh giá, bàn luận gì về việc chặt phá toàn bộ các hàng cây lâu năm của các đường phố này. Theo quy định của Luật BVMT, nếu muốn tiến hành chặt phá cây thì chủ dự án công trình đường sắt cao tốc cần phải thực hiện lập Báo cáo ĐTM bổ sung đối với phương án chặt phá cây xanh và phải được Hội đồng Thẩm định ĐTM của Nhà nước thông qua. Trong quy trình ĐTM cần phải tiến hành tham vấn các cơ quan, tổ chức xã hội và cộng đồng có liên quan. Chỉ khi nào phương án chặt toàn bộ cây xanh do Chủ công trình đề xuất được Hội đồng thẩm định thông qua và Bộ Tài nguyên và Môi trường cho phép thì mới được chặt cây. Mặc dù đề án thay thế 6.700 cây xanh là vấn đề lớn cả về yếu tố kinh tế lẫn xã hội nhưng chủ dự án chỉ tham vấn một bộ phận người dân thuận theo cơ quan quản lý. Đại đa số người dân biết đến đề án này khi việc chặt cây tiến hành hàng loạt. Chỉ đến khi vấp phải sự phản đối gay gắt của xã hội, UBND thành phố Hà Nội mới cho dừng việc chặt cây để tiến hành TVCĐ lại từ đầu.

Việc các dự án bỏ qua quá trình tham vấn về môi trường xuất phát từ sự vô trách nhiệm với môi trường, cộng đồng và từ tâm lý theo kịp tiến độ, thành tích và tiết kiệm chi phí. Một số chủ dự án lo ngại việc TVCĐ sẽ làm chậm hoặc cản trở việc triển khai dự án nên quyết định bỏ qua giai đoạn này luôn. Không thể phủ nhận về tầm quan trọng của lợi nhuận kinh tế thu được khi triển khai dự án, nhưng việc BVMT, hạn chế thiệt hại thông qua quy trình TVCĐ cũng không thể xem nhẹ.

• Thứ hai, nhiều dự án xác định thiếu đối tượng tham vấn.

Luật BVMT 2014 cùng các Nghị định hướng dẫn đã liệt kê các đối tượng cần được tiến hành tham vấn. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, việc pháp luật quy định mập mờ về đối tượng “chịu tác động trực tiếp từ dự án” đã dẫn đến nhiều bất cập trong thực tiễn thi hành. Hiện nay, đối tượng tham vấn thường là những người dân trực tiếp liên quan đến dự án, bị thu hồi đất, còn người dân sống quanh khu dự án bị tác động đến các vấn đề sinh kế, khói bụi, đường sá hư hỏng, khí thải, tiếng ồn… lại không được tham vấn. Việc xác định thiếu đối tượng cần tham vấn cũng sẽ làm hạn chế sự phản biện, làm ảnh hưởng đến lợi ích của một bộ phận dân cư. Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.

Trong dự án cải tạo cảnh quan và phát triển đô thị ven sông Đồng Nai, việc tham vấn các bên liên quan và người dân địa phương một cách sơ sài chiếu lệ. Quy mô, tầm cỡ và tính chất của dự án được thực hiện trên lưu vực sông liên tỉnh, liên quan tới tài nguyên nước, môi trường, đô thị thì các bên liên quan phải được tính đến là các tổ chức liên quan như: Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp – Phát triển nông thôn, Bộ Xây dựng, Ủy ban Lưu vực sông, các cộng đồng dân cư có hoạt động sinh kế liên quan đến bờ sông, lòng sông, bãi sông… và các cộng đồng bị ảnh hưởng trực tiếp từ dự án ở các khu vực thuộc lưu vực sông. Tuy nhiên, bản báo cáo ĐTM này chỉ trình bày vắn tắt và sơ sài ý kiến tham vấn của UBND Phường Quyết Thắng, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc phường và 20 hộ dân sống trong vùng thi công. Đối với một dự án có quy mô tầm cỡ và mức độ tác động đến đời sống môi trường xung quanh lớn như thế này thì việc tham vấn ý kiến một bộ phận nhỏ dân cư là bất hợp lý. Khi các nhà khoa học vào cuộc tham vấn rộng rãi cho thấy dự án này rất xem nhẹ việc TVCĐ và trí thức bản địa. Việc này sẽ rất dễ tạo tiền lệ các tỉnh khác đang hưởng lợi trên dòng sông này cũng đòi lấp để làm dự án khác trong tương lai.

• Thứ ba, tham vấn chỉ mang tính hình thức.

Việc thực hiện TVCĐ phải theo phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Điều này có nghĩa là trong quá trình ĐTM, chủ dự án phải cung cấp thông tin để người dân biết và đưa ra ý kiến phải hồi. Chủ dự án tiếp thu các ý kiến và phản ánh lại thông qua bản báo cáo ĐTM. Người dân sẽ đóng vai trò kiểm tra, giám sát trong việc thực hiện báo cáo ĐTM của dự án.

Tuy nhiên, trong nhiều dự án, người dân chưa có cơ hội được tiếp cận đầy đủ với những thông tin về ĐTM cũng như tham gia trực tiếp, hiệu quả vào quá trình ĐTM. Vì một số lý do (cả chủ quan và khách quan) mà chủ dự án không công bố thông tin một cách đầy đủ, khiến người dân không có được hiểu biết tổng quan nhất về dự án. Điều này dẫn đến việc ý kiến đóng góp không thực sự hiệu quả và thiết thực.

Việc tham vấn vẫn mang tính hình thức bởi lẽ nhiều chủ dự án đầu tư chỉ tổ chức tham vấn ý kiến cộng đồng dân cư để hoàn tất thủ tục đầu tư chứ không vì mục đích BVMT. Họ coi việc TVCĐ là một bước để hợp thức hóa quá trình ĐTM. Người dân thì gần như phải chấp nhận các giải pháp của nhà đầu tư vì nhận thức rằng đây là chủ trương chính sách của Nhà nước. Trong thực tế khi tham vấn ý kiến cộng đồng dân cư, cơ quan Nhà nước chưa giải thích rõ cho người dân biết về quyền này, chưa có hướng dẫn cụ thể để người dân phát huy quyền này một cách hiệu quả nhất, chính những điều đó dẫn đến các quyền lợi về môi trường của người dân tại nơi thực hiện dự án chưa được bảo đảm nghiêm túc. Dĩ nhiên, yếu tố dân trí cũng là một hạn chế khách quan. Trình độ dân trí khác nhau ở các khu vực cũng là một yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng tham vấn.

Tại các khu vực vùng núi, vùng sâu vùng xa, nơi mà người dân ít có cơ hội được tiếp xúc trực tiếp với các chính sách nhà nước thì việc nhận thức về quyền được tham vấn chưa được cao. Tuy nhiên, các khu vực nông thôn, làng nghề và dân cư tại các khu kinh tế có nền trí thức cao hơn nhưng không phải tất cả đều biết và quan tâm tới việc bảo vệ quyền lợi của mình trong việc được tham vấn ý kiến khi có các dự án tại khu vực đó. Người dân thường không quan tâm nhiều đến các tác động tới môi trường chung mà chỉ chú ý đến các quyền lợi sẽ nhận được khi dự án được hình thành. Nắm bắt được tâm lý này, nhiều chủ dự án chỉ trình bày các tác động tích cực của dự án trong quá trình tham vấn ý kiến để nhận được sự đồng thuận của cộng đồng.

Trong quá trình lập báo cáo ĐTM, phần lớn các chủ dự án và cơ quan tư vấn có tham vấn ý kiến cộng đồng, nhất là đối với các dự án có liên quan đến vấn đề giải phóng mặt bằng, tái định cư. Tuy nhiên, hầu hết việc tham vấn này mới chỉ được tiến hành bằng hình thức phiếu điều tra xã hội học hoặc phỏng vấn trực tiếp, mặt khác, việc tham vấn mới chỉ dừng lại ở việc tìm hiểu nguyện vọng hay phản ứng của cộng đồng dân cư về dự án. Việc TVCĐ nhằm mục đích khai thác các kiến thức bản địa hầu như chưa được tiến hành. Nguyên nhân chính là do các chủ dự án chưa có sự đầu tư thoả đáng về thời gian và kinh phí cho việc này, mặt khác, chưa có quy định một cách rõ ràng và cụ thể đối với loại hình hoạt động này.

Trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM hầu như chưa huy động được sự tham gia của cộng đồng. Lý do chính là số lượng thành viên Hội đồng được giới hạn theo quy định nên việc mời đại diện cộng đồng tham gia Hội đồng là khó thực hiện. Thêm vào đó, thời hạn quy định cho việc thẩm định báo cáo ĐTM rất eo hẹp. Ngoài ra, điều kiện về vật chất, kỹ thuật để đưa báo cáo ĐTM tới công chúng cũng rất khó khăn. Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.

• Thứ tư, thời gian tham vấn còn hạn chế.

Thời gian tham vấn quá ngắn, chỉ vỏn vẹn trong 15 ngày là một nguyên nhân khiến việc TVCĐ trở nên sơ sài, chiếu lệ. Sau khi nhận được báo cáo ĐTM cùng một số văn bản liên quan, UBND cấp xã cùng như một số đối tượng có liên quan chỉ có 15 ngày đề vừa nghiên cứu các nội dung báo cáo ĐTM, vừa phản biện các nội dung đó. Trình độ dân trí còn hạn chế, và không phải đối tượng nào cũng có cơ hội được tiếp xúc đầy đủ với các vấn đề liên quan đến dự án. Vì lẽ đó, việc cộng đồng dân cư chưa đưa ra được nhiều ý kiến phản hồi là điều dễ hiểu. Đặc biệt hơn, có nhiều trường hợp cơ quan nhà nước cũng gửi văn bản lấy kiến tổ chức xã hội, nhưng lại trong thời gian rất ngắn, thậm chí gửi hôm nay thì yêu cầu hôm sau phải trả lời. Một số dự án thì lại đã chuẩn bị sẵn và trao nội dung trả lời tư vấn theo hướng nhất trí với báo cáo ĐTM mà dự án đã chuẩn bị.

Thậm chí, ngay với một báo cáo ĐTM của những dự án lớn về phát triển kinh tế xã hội, Luật BVMT 2014 quy định: chỉ tư vấn trong vòng 30 ngày. Đây là một điều bất khả thi. Nó sẽ vô hiệu hóa việc tư vấn, làm cho tư vấn báo cáo ĐTM mang tính hình thức.

Theo ông Nguyễn Đức Tùng, phó viện trưởng viện Môi trường và phát triển bền vững, kinh nghiệm cụ thể ở Việt Nam cũng như ở hầu hết các nước trên thế giới, không thể làm tốt tư vấn báo cáo ĐTM của những dự án này trong 30 ngày. Thông thường, thời gian đó phải là nhiều tháng, thậm chí hàng năm. Thực tế ở Việt Nam, nhiều báo cáo ĐTM của dự án phát triển lớn đã phải được tư vấn qua nhiều năm.

• Thứ năm, thiếu tính khả thi, cơ chế giám sát của cộng đồng.

Các thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt và đảm bảo thực thi báo cáo ĐTM trên thực tế quy định tương đối chặt chẽ việc đảm bảo cho cộng đồng dân cư quyền được tham gia ý kiến, quyền được lắng nghe ý kiến, đặc biệt, các ý kiến không đồng ý triển khai dự án hoặc không đồng ý về các biện pháp BVMT. Các ý kiến phản đối của cộng đồng phải được nêu rõ trong các báo cáo ĐTM trình thẩm định, phê duyệt. Về mặt pháp lý, có thể nói các quy định về thủ tục nhằm đảm bảo sự tham gia của cộng đồng vào quá trình lập, thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM hiện nay tương đối chặt chẽ. Tuy nhiên, hoạt động lập báo cáo ĐTM là hoạt động có tính chuyên môn cao và với nhận thức của cộng đồng dân cư thì khó có thể đánh giá được hết các vấn đề chuyên môn của các báo cáo này. Các quy định hiện hành chỉ quy định các thủ tục, trình tự lấy ý kiến TVCĐ, không có bất kỳ cơ chế nào để hỗ trợ về chuyên môn nhằm nâng cao nhận thức và khả năng của cộng đồng trong việc xem xét các nội dung của báo cáo ĐTM. Không được hỗ trợ về các vấn đề chuyên môn, cộng đồng dân cư có thể gặp khó khăn khi đưa ra ý kiến về các dự án triển khai tại địa bàn và trong nhiều trường hợp, các ý kiến được đưa ra không xác đáng hoặc cản trở các dự án đã có các phương án BVMT phù hợp. 

Tương tự là tư vấn cộng đồng. Thực tế đa số hiện nay, việc tư vấn cộng đồng mặc nhiên được xem là tư vấn cấp xã. Tuy nhiên, việc thực hiện một dự án phát triển kinh tế xã hội thường có nhiều tác động tài nguyên môi trường trên phạm vi rộng lớn và phức tạp. Báo cáo ĐTM các dự án cũng đòi hỏi thông tin, kiến thức trên nhiều lĩnh vực khoa học, công nghệ… Trong khi đó, UBND cấp xã không thể bao quát, và có sự hiểu biết về mọi vấn đề mà chỉ có thể nhận biết một số tác động trên một số địa bàn, theo một số phạm vi hoạt động nhất định. Thực tế, tại nhiều địa phương ở nước ta, cấp xã thường chỉ hỏi về tác động đến đất đai, giá cả đền bù, giải phóng mặt bằng… Vì vậy, không thể xem đây là đại diện đầy đủ của cộng đồng liên quan dự án như quy định từ trước đến nay. Khóa luận: Thực trạng pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường.

CÓ THỂ BẠN QUAN TÂM ĐẾN DỊCH VỤ:  

===>>> Khóa luận: Hoàn thiện pháp luật tham vấn cộng đồng môi trường