Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN

Chia sẻ chuyên mục Đề tài Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN hay nhất năm 2026 cho các bạn học viên ngành đang làm luận văn tham khảo nhé. Với những bạn chuẩn bị làm bài luận văn tốt nghiệp thì rất khó để có thể tìm hiểu được một đề tài hay, đặc biệt là các bạn học viên đang chuẩn bị bước vào thời gian lựa chọn đề tài làm luận văn thạc sĩ thì với đề tài Luận văn: Yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến Việt Nam dưới đây chắc hẳn sẽ cho các bạn cái nhìn tổng quát hơn về đề tài này.

2.1. Nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước và yếu tố phân quyền trong các Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và Hiến pháp năm 1992

2.1.1. Phân quyền theo Hiến pháp năm 1946

• Nghị viện – cơ quan thực hiện quyền lập pháp

Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đã đập tan hệ thống chính quyền thực dân và chế độ phong kiến giành chính quyền về tay nhân dân. Nhiệm vụ quan trọng nhất của chính quyền lúc đó là thành lập ra một Nhà nước kiểu mới của nhân dân và tiến hành cuộc tổng tuyển cử bầu Quốc hội. Bản Hiến pháp ra đời năm 1946 có một ý nghĩa hết sức quan trọng. Đây là bản Hiến pháp dân chủ, phản ánh bản chất của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa – nhà nước của dân, do nhân dân và vì nhân dân. Hoạt động của các kỳ họp Quốc hội/Nghị viện cũng như nội dung và tinh thần dân chủ thực sự chưa từng có ở nước ta. Nhiều điều của Hiến pháp mang nội dung dân chủ sâu sắc vượt xa thể chế dân chủ của nhiều nước cùng thời điểm lịch sử đó và cả nhiều năm sau:

Tất cả quyền binh trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo [25, Điều 17]; Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia, theo Điều thứ 32 và 70 [25, Điều 21]; Nghị viện họp công khai, công chúng được vào nghe [25, Điều 30]; Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các. Nhưng Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra [25, Điều 54].

• Hiến pháp 1946 đã xác định vị trí pháp lý của Quốc hội, Chính phủ, cơ quan tư pháp như sau:

Hiến pháp 1946 quy định “Nghị viện nhân dân có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa” [25, Điều 22], Nghị viện có vị trí pháp lý cao nhất trong bộ máy nhà nước được thể hiện qua các quyền năng như “Nghị viện giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra các pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài [25, Điều 23]. Nghị viện có quyền giám sát trực tiếp đối với Ban thường vụ, Chính phủ bằng các hình thức biểu quyết tín nhiệm đối với Ban Thường vụ, Nội các, bộ trưởng. Nghị viện có quyền lập ra Chính phủ, bầu Chủ tịch nước và Thủ tướng; biểu quyết phê chuẩn danh sách Nội các do Thủ tướng đề nghị. Nghị viện cũng có quyền biểu quyết về vấn đề tín nhiệm Nội các, có quyền chất vấn các Bộ trưởng, nếu không được Nghị viện tín nhiệm thì Nội các cũng như cá nhân các Bộ trưởng phải từ chức; có quyền lập Tòa án đặc biệt để xét xử Chủ tịch, Phó chủ tịch nước hay nhân viên Nội các.

Nghị viện nhân dân/ – Quốc hội là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Điều này thể hiện – dáng dấp của mô hình chế độ đại nghị với tính trội của cơ quan đại biểu của nhân dân. Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa cho thấy “lối rẽ” từ mô hình chế độ đại nghị kinh điển đã được thiết kế theo sự pha trộn với chế độ Tổng thống. Mô hình này đã tạo ra ba nhánh quyền lực có vị trí độc lập: Nghị viện – cơ quan có quyền cao nhất của quốc gia, Chính phủ – cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc, các cơ quan tư pháp độc lập. bảo đảm khả năng kiểm soát từ phía cơ quan dân cử đối với cơ quan hành pháp, vừa thể hiện rõ tính độc lập của cơ quan hành pháp.

Chức năng giám sát của nghị viện đã được Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta 1946 quy định, tuy nhiên, quyền giám sát chưa được coi là một chức năng trực tiếp như quyền lập hiến, lập pháp, hay quyền quyết định những vấn đề quan trọng. Thay vào đó, chức năng giám sát mới chỉ được quy định thông qua một nhiệm vụ của Ban thường vụ và chỉ được thực hiện quyền này khi Nghị viện không họp. Cụ thể, Hiến pháp 1946 quy định, Ban thường vụ “biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ. Nhưng sắc luật đó phải được đem trình Nghị viện vào phiên họp gần nhất để Nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ” [25, Điều 36]. Đây là quy định đầu tiên trao cho Nghị viện quyền giám sát hoạt động của Chính phủ trong việc ban hành các văn bản pháp luật phù hợp với Hiến pháp. Quy định đó, được các bản Hiến pháp sau này kế thừa.

Hiến pháp 1946 còn quy định Nghị viện có quyền kiểm soát và phê bình Chính phủ quyền yêu cầu các bộ trưởng phải trả lời bằng thư từ hoặc bằng lời nói những điều chất vấn của Nghị viện hoặc của Ban thường vụ. Điều đặc biệt là việc bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Chính phủ. Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Tuy nhiên, Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban Thường vụ hoặc một phần tư tổng số nghị viện nêu vấn đề ấy ra. Trong thời hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước mới có quy ền đưa vấn đề tín nhiệm ra thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức [25, Điều 54]. Đây là một thủ tục pháp lý hết sức chặt chẽ trong cơ chế quan hệ giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp ở Việt Nam trong thời kỳ đó. Nó vừa bảo đảm khả năng kiểm soát từ phía cơ quan dân cử đối với cơ quan hành pháp , vừa thể hiện rõ tính độc lập của cơ quan hành pháp.

Chức năng giám sát được quy định rõ trong Hiến pháp của các chế độ đại nghị mà theo logic của chức năng giám sát là thực hiện quyền lực Nhà nước thuộc về Nhân dân bầu ra Quốc hội, Quốc hội thay mặt cho nhân dân thực hiện chức năng lập pháp, làm luật và thành lập ra Chính phủ – hành pháp.

Tuy nhiên trong khi thực hiện chức năng lập pháp Quốc hội/Nghị viện còn nhường lại hoạt động trình dự án luật cho Chính phủ, chính vì thế Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội và chính sự chịu trách nhiệm này mà Quốc hội có chức năng giám sát Chính phủ.

Chức năng giám sát ngày càng có tính chất lấn át, thay thế chức năng lập pháp. Giám sát của Quốc hội lập pháp mang tính chất chính trị, thể hiện ý chí của cử tri. Không có giám sát tư pháp, giám sát nguyên thủ quốc gia, giám sát chính quyền địa phương, giám sát cơ quan tư pháp, xét xử mà giám sát chỉ tập trung vào Chính phủ hành pháp. Bởi vì cơ quan xét xử là hoạt động của tòa án mà tòa án khi xét xử thì độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, tòa án là cơ quan xét xử cao nhất của mỗi quốc gia, hoạt động xét xử mang tính chuyên môn. Tòa án thực hiện hoạt động xét xử của cả lập pháp và hành pháp của mình.

Hiến pháp năm 1946 quy định chức năng của Quốc hội là giám sát và kiểm soát Chính phủ, buộc Chính phủ phải giải trình khi bất cứ thấy chúng đáng nghi ngờ, đáng lên án và cảnh báo những thành viên Chính phủ lạm dụng sự tín nhiệm trong các công việc được giao hay thực hiện xung đột với lợi ích quốc gia sẽ bị phê bình, nhắc nhở hoặc phải đuổi họ ra khỏi cơ quan (sở nhiệm) và bổ nhiệm những người khác thay thế công việc đó. Đây là một quyền năng lớn đảm bảo cho một nền an ninh quốc gia được trong sạch và bền vững. Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Hiến pháp năm 1946 đảm bảo cho pháp luật được thi hành nghiêm minh, góp phần làm cho quyền lực nhà nước luôn luôn được thống nhất. Tạo lập được sự kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền lập pháp đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ). Tuy nhiên, việc kiểm soát đối với cơ quan tư pháp chưa được đặt ra trong Hiến pháp năm 1946.

• Chính phủ – cơ quan hành pháp

Hiến pháp năm 1946 quy định về Chính phủ, với tính cách là cơ quan hành chính cao nhất, có một vị trí độc lập và độc đáo. Trước hết, đó là vị trí của người đứng đầu cơ quan này: Chủ tịch nước. Chủ tịch nước mặc dù cũng là thành viên Nghị viện nhưng không có trách nhiệm báo cáo Nghị viện và không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc[25, Điều 50].

Nội các được hình thành tập thể theo danh sách chung do Thủ tướng đề nghị Nghị viện phê chuẩn, còn Thủ tướng thì chịu trách nhiệm về hoạt động của cả Nội các. Hiến pháp năm 1946 quy định:

Toàn thể nội các không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi một bộ trưởng, Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các, nhưng Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra. Trong thời hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước Việt Nam có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lần thứ nhất là sau 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này Nội các mất tín nhiệm phải từ chức [25, Điều 54].

Quy định này đề cao vai trò trách nhiệm của cá nhân những nhân vật giữ vị trí lãnh đạo quan trọng như bộ trưởng, Thủ tướng và việc quy định chế tài cụ thể theo trình tự về thời gian là rất chặt chẽ.

Cũng trong quan hệ với cơ quan lập pháp, mà cụ thể là đối với những luật đã được Nghị viện biểu quyết thì trong thời hạn 10 ngày Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những luật đưa ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải công bố [25, Điều 31]. Điều đó cũng có nghĩa là, do có việc thảo luận lại mà có thể quan điểm của Chủ tịch nước, của Chính phủ và Nội các được Nghị viện chấp thuận.

Hiến pháp năm 1946 không chỉ chế định tổ chức bộ máy nhà nước theo chiều ngang mà cả theo chiều dọc: quan hệ giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương. Theo đó, về phương diện hành chính, nước Việt Nam có ba bộ: Bắc bộ, Trung bộ, Nam bộ, mỗi Bộ chia thành tỉnh, tỉnh chia thành huyện, huyện chia thành xã. Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân. Ở cấp huyện không thành lập Hội đồng nhân dân mà chỉ có Ủy ban hành chính. Điều đáng chú ý ở đây là việc Hiến pháp xác định Hội đồng nhân dân là cơ quan do đầu phiếu phổ thông bầu ra, quyết định những vấn đề thuộc địa phương mình và những quyết định ấy không được trái với chỉ thị của các cấp trên. Đồng thời, quy định những nơi có Ủy ban hành chính thì Ủy ban l à do Hội đồng nhân dân bầu ra (đối với cấp tỉnh, thành phố) và do Hội đồng các xã bầu ra (đối với Ủy ban hành chính huyện – ủy ban hành chính) trước hết có trách nhiệm thi hành mệnh lệnh của cấp trên, vừa có trách nhiệm thi hành các nghị quyết của Hội đồng nhân dân địa phương mình sau khi các nghị quyết đó được cấp trên chuẩn y.

Như vậy, quan hệ quyền lực theo chiều dọc được thiết kế theo đúng mô hình của một Nhà nước đơn nhất, phản ánh yêu cầu hành chính thống nhất với sự tản quyền xuống địa phương, bảo đảm sự kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với các địa phương nhưng vẫn giữ được tính độc lập và trách nhiệm của chính quyền địa phương và trước hết là quyền lực của nhân dân, bởi vì điều kiện tiên quyết ở đây là các Hội đồng đều do nhân dân bầu ra theo hình thức phổ thông đầu phiếu, các đại biểu của Hội đồng có thể bị nhân dân bãi miễn. Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

• Tòa án – cơ quan tư pháp

Hiến pháp năm 1946 quy định về Tòa án rất rõ ràng: Cơ quan tư pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa gồm có:

• Tòa án tối cao
• Các tòa án phúc thẩm
• Các tòa đệ nhị và sơ cấp

Khi xét xử các thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp. (Các Điều thứ 63 và Điều 69)

Hiến pháp năm 1946 đã xác định được cơ chế kiềm chế sự lạm quyền giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp:

Từ những quy định nêu trên của Hiến pháp năm 1946 có thể thấy rõ hình ảnh của cơ chế “ki ểm tra và cân bằng” đã hiển hiện trong thể chế quyền lực nhà nước ở nước ta từ khi nền Cộng hòa dân chủ nhân dân được thành lập. Vậy có thể nói rằng Hiến pháp năm 1946 đã vừa triệt để khẳng định nguyên tắc chủ quyền nhân dân, áp dụng những hạt nhân cơ bản và quan trọng nhất của thuyết phân quyền và kinh nghiệm lịch sử của thế giới trong “công nghệ” tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước:

Tất cả quyền binh trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo [25, Điều 1]. Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các. Nhưng Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra [25, Điều 54].

Trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước Việt Nam có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức.

Quyền lập hiến, lập pháp, quyền quyết định những vấn đề quan trọng thông qua nhiệm vụ của Ban Thường vụ và được thực hiện quyền này khi Nghị viện không họp, tuy nhiên quyền giám sát chưa được coi như là một chức năng trực tiếp như quyền lập hiến và lập pháp. Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Quyền kiểm soát và phê bình Chính phủ, thể hiện qua việc Chủ tịch Hồ Chí Minh và các bộ trưởng trả lời các câu hỏi và chất vấn về công tác của Chính phủ, quyền yêu cầu các Bộ trưởng trả lời bằng thư từ hoặc bằng lời nói những điều chất vấn của Nghị viện hoặc của Ban thường vụ – việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với thành viên Chính phủ. Điều đặc biệt là tại phiên chất vấn đầu tiên của Quốc hội ngày 31- 10- 1946 tại Nhà hát lớn Hà Nội, Quốc hội với đại diện của nhiều thành phần và đảng phái đã đặt ra nhiều câu hỏi chất vấn Chính phủ do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu với tổng số 88 câu hỏi với nội dung liên quan đến vận mệnh của quốc gia dân tộc. Thực tiễn phiên chất vấn đầu tiên của Quốc hội đối với Chính phủ cho thấy đây là việc làm hết sức dân chủ và cần thiết, nhất là đối với Nhà nước non trẻ mới thành lập, để Nhà nước có cơ hội phát huy hết quyền của mình đối với cơ quan hành pháp, đó chính là một biện pháp kiểm soát quyền lực giữa nhánh lập pháp và nhánh hành pháp trong cơ chế dân chủ đang được xây dựng lúc đó.

Quyền con người, quyền công dân được ghi nhận trong Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta, các bản hiến pháp sau này đã kế thừa và phát triển các quy định và các nguyên tắc của Hiến pháp năm 1946 về quyền con người “Hiến pháp đã tuyên bố với thế giới biết dân tộc Việt Nam đã có đủ mọi quyền tự do. Hiến pháp đó đã tuyên bố với thế giới: phụ nữ được đứng ngang hàng với đàn ông để hưởng chung mọi quyền tự do của một công dân”.

• Chính quyền cơ sở

Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký và ban hành 2 Sắc lệnh: Sắc lệnh số 63/SL ngày 23/11/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính ở xã, huyện, tỉnh, kỳ; Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính thành phố, khu phố. Căn cứ vào hai Sắc lệnh này thì chính quyền địa phương có 4 cấp là: cấp kỳ, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã, trong đó cấp tỉnh và cấp xã là hai cấp chính quyền hoàn chỉnh có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính, còn cấp kỳ và cấp huyện chỉ có Ủy ban hành chính. Cấp xã: “Ở Mỗi Xã sẽ đặt một Hội đồng nhân dân gồm có từ 15 đến 25 hội viên chính thức và từ 5 đến 7 hội viên dự khuyến” [5, Điều thứ 2], thẩm quyền của hội đồng nhân dân xã được quy định như sau: “Hội đồng nhân dân hàng xã có quyền quyết nghị về tất cả các vấn đề thuộc trong phạm vi xã mình. Những quyết nghị của Hội đồng nhân dân hàng xã không được trái với chỉ thị của các cấp trên” [5, Điều thứ 66]. Về Ủy ban hành chính cấp xã được quy định như sau: “Ở mỗi xã sẽ đặt một Uỷ ban hành chính gồm có 5 uỷ viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó chủ tịch, 1 thứ ký, 1 thủ quỹ và 1 uỷ viên) và 2 uỷ viên dự khuyết” [5, Điều thứ 12], Uỷ ban hành chính xã do Hội đồng nhân dân xã bầu ra, bầu riêng Chủ tịch, Phó chủ tịch, thứ ký, thủ quỹ và uỷ viên. Bên cạnh đó sắc lệnh cũng quy định rất rõ về quyền hạn của chính quyền cấp xã như sau:

Điều thứ 74: Quyền hạn của Uỷ ban hành chính xã như sau này:

• Thi hành các mệnh lệnh của các cấp trên, các nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã và các bản án của các toà án;
• Triệu tập Hội đồng nhân dân xã; Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.
• Kiểm soát các cơ quan chuyên môn cấp xã về cách thừa hành chức vụ;
• Giải quyết các công việc vặt trong phạm vi xã;
• Phát lệnh viên (ordonnateur) ngân sách hàng xã.

Điều thứ 75: Về tư pháp, Ban thường vụ (Chủ tịch, Phó chủ tịch và thư ký) có quyền:

• Hoà giải về tất cả các việc;
• Xử các việc vi cảnh, nhưng chỉ được phạt tiền.

Điều thứ 76: ở cấp xã phân công như sau này:

• Hành chính, tư pháp;
• Xã hội y tế, cứu tế, tài chính;
• Kinh tế, giao thông, địa bạ;
• Giáo dục, tuyên truyền, khánh tiết;
• Trị an và quân vụ.

Ban thường vụ gồm có Chủ tịch, Phó chủ tịch và thư ký phụ trách mục “hành chính tư pháp”. Còn những mục khác thì mỗi uỷ viên phụ trách một mục tuỳ theo tài năng của từng người

Đối với chính quyền thành phố được tổ chức là hai cấp là cấp thành phố và cấp khu phố, trong đó thành phố là cấp chính quyền hoàn chỉnh, còn cấp khu phố chỉ có Ủy ban hành chính. Riêng ở thành phố Hà Nội được bầu 5 uỷ viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó chủ tịch và 1 thứ ký và 2 uỷ viên) và 2 uỷ viên dự khuyết (Điều thứ 52). Ủy ban hành chính khu phố có trách nhiệm thi hành mệnh lệnh cấp trên, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thành phố và giải quyết các công việc trên địa bàn.

2.1.2. Phân quyền theo Hiến pháp năm 1959, 1980 và Hiến pháp năm 1992 Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

• Về Quốc hội – cơ quan thực hiện quyền lập pháp theo Hiến pháp 1959, 1980 và hiến pháp năm 1992

Hiến pháp năm 1959 với những nội dung đã ghi nhận những thắng lợi bước đầu của sự nghiệp cách mạng xã hội chủ nghĩa ở miền Bắc là cơ sở pháp lý để tiến hành các nhiệm vụ củng cố miền Bắc, đưa miền Bắc quá độ lên chủ nghĩa xã hội và tiếp tục cuộc đấu tranh giải phóng miền Nam tiến tới thống nhất nước nhà. Hiến Pháp năm 1959 quy định “Tất cả quyền lực trong nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đều thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân” [26, Điều 4].

Hiến pháp năm 1959, Nghị viện nhân dân đổi thành Quốc hội và quy định: “Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa” [26, Điều 43]. “Quốc hội có quyền lập hiến, lập pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng khác của đất nước” [26, Điều 50], Hiến pháp năm 1959 chưa quy định Quốc hội có quyền giám sát tối cao, tuy nhiên giám sát được ghi nhận lần đầu trong bản hiến pháp trong phần quyền hạn của Quốc hội “giám sát việc thi hành hiến pháp”. Đây là cơ sở pháp lý xác định Quốc hội có chức năng giám sát, thể hiện một bước tiến quan trọng là luật hóa quyền năng cơ bản của Quốc hội, đồng thời kế thừa có phát triển Hiến pháp năm 1946.

Sau khi Hiến pháp năm 1959 được công bố, Quốc hội đã ban hành nhiều văn bản pháp luật quan trọng về tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, cụ thể Luật tổ chức Quốc hội 1959. Hiến pháp năm 1959 quy định đối tượng của quyền giám sát việc thi hành Hiến pháp không chỉ có cơ quan hành pháp, từ trung ương đến địa phương mà còn mở rộng đến cơ quan xét xử và Viện kiểm sát nhân dân. Đây là điểm có phát triển so với Hiến pháp năm 1946. Đồng thời Hiến pháp năm 1959 còn quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền giám sát các hoạt động của Hội đồng nhân dân ở địa phương.

Hiến pháp năm 1959 quy định các hình thức pháp lý để Quốc hội thực hiện chức năng giám sát như: thông qua việc thực hiện quyền chất vấn của các đại biểu quốc hội với Hội đồng Chính phủ và các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ (Điều 59), xem xét báo cáo của Hội đồng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Bên cạnh đó quyền giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội được quy định khá cụ thể như: “giám sát công tác của Hội đồng Chính phủ, của Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao” [26, Điều 53]. Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị định, nghị quyết, chỉ thị của Hội đồng Chính phủ trái với Hiến pháp, pháp luật, pháp lệnh; sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết không thích đáng của Hội đồng nhân dân tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương và giải tán các hội đồng nhân dân nói trên trong trường hợp các hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại đến quyền lợi của nhân dân một cách nghiêm trọng [26, Điều 53]. Có thể thấy rằng hoạt động giám sát của Quốc hội được xây dựng ngày càng cụ thể hơn về đối tượng, nội dung giám sát và hình thức giám sát. Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Hiến pháp năm 1959 quy định hoạt động giám sát của Quốc hội được thực hiện thông qua hình thức nghe, thảo luận và cho ý kiến về các báo cáo của các cơ quan Nhà nước, chấn vấn các thành viên Chính phủ và xét thấy cần thiết thì Quốc hội cử các đoàn đi kiểm tra giám sát thực tế tình thình thi hành Hiến pháp từ Trung ương đến địa phương. Hoạt động giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội được chú trọng. Quyền giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội được quy định cụ thể như trao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội tính chủ động, sáng tạo trong giám sát, còn đối với các Ủy ban của Quốc hội thì không quy định nội dung giám sát một cách cụ thể dẫn đến tình trạng trên thực tế các ủy ban của Quốc hội thực hiện chức năng giám sát một cách thụ động vì phải dựa vào sự phân công của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội [20, tr.7]. Thêm vào đó:

Các Ủy ban mỗi năm chỉ họp vài ba lần, mỗi lần vài ba ngày. Trong các kỳ họp các Ủy ban thường nghe báo cáo về đường lối, chính sách và những vấn đề nổi lên rồi lưu ý Chính phủ về một số tình hình không thỏa đáng mà hầu như mọi người đều biết, chưa đi sâu vào điều tra, nghiên cứu, thảo luận để tìm ra sáng kiến, đề nghị về biện pháp sửa chữa [21, tr.10].

Với cách làm như vậy, hiệu quả giám sát sẽ không cao, chất lượng hoạt động giám sát của Quốc hội và tính chuyên môn ngày càng giảm sút vì không huy động được sự tham gia giám sát của các Ủy ban của Quốc hội. Bên cạnh đó hình thức giám sát như chất vấn, trả lời chất vấn, xét báo cáo công tác và giám sát văn bản quy phạm pháp luật do các đại biểu Quốc hội thực hiện trong các phiên họp toàn thể của Quốc hội còn nhiều hạn chế. Hoạt động giám sát do Ủy ban thường vụ Quốc hội đối với các đối tượng chịu sự giám sát còn mang tính hình thức chưa thực sự là công cụ giám sát hữu hiệu của Quốc hội.

Hiến pháp năm 1959 quy định chặt chẽ hơn về mức độ trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành pháp, tư pháp, bằng hình thức bãi chức. Cụ thể quy định:

Quốc hội có nhiệm vụ:

• Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Bãi nhiễm chủ tịch, Phó Chủ tịch nước Việt nam dân chủ cộng hòa, Thủ tướng, Phó Thủ tướng và những thành viên khác của Hội đồng quốc phòng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao [26, Điều 50, Khoản 9].

Tiếp đến, Hiến pháp năm 1980 kế thừa và phát triển của các quy định trong hai bản Hiến pháp năm 1946, 1959 – về vị trí pháp lý của Quốc hội. Do vậy, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, vừa là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Quốc hội thực hiện ba chức năng quan trọng: lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước.

• Hiến pháp năm 1980 quy định như sau:

Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của Bộ máy nhà nước và thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước [28, Điều 82].

Theo Điều 83 Hiến pháp năm 1980 quy định: “Quốc hội có quyền phê chuẩn việc đưa quân ra nước ngoài, xét báo cáo về công tác quốc phòng an ninh, quyền phân phối ngân sách, giám sát hoạt động của chủ tịch nước, biểu quyết tín nhiệm Chính phủ [28, Điều 83].

Hiến pháp năm 1980 quy định cho Quốc hội ngoài 15 quyền hạn cụ thể còn có quyền quyết định cho mình những nhiệm vụ và quyền hạn khác khi thấy cần thiết. Hiến pháp năm 1980 quy định thành lập – Hội đồng quốc phòng và Hội đồng dân tộc. Hội đồng Nhà nước thực hiện chức năng giám sát với phạm vi giám sát công tác của Hội đồng Bộ trưởng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân tối cao, giám sát và hướng dẫn hoạt động của hội đồng nhân dân các cấp nhằm phát huy chức năng cơ quan đại biểu nhân dân của hội đồng nhân dân.

Điều 92 Hiến pháp năm 1980 quy định các Ủy ban của Quốc hội được quy định là cơ quan thường trực của Quốc hội.

Chức năng giám sát của Quốc hội được Hiến pháp 1980 quy định như sau: khi thực hiện hình thức chất vấn, đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn hội đồng Bộ trưởng và các thành viên Hội đồng Bộ trưởng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Như vậy, đối tượng giám sát của Quốc hội đã mở rộng hơn bao gồm cả cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp. Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Hiến pháp năm 1980 còn quy định quyền của Quốc hội được: bãi miễn Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các thành viên khác của Hội đồng Nhà nước, Chủ tịch và các Phó Chủ tịch, các thành viên khác của Hội đồng Bộ trưởng, Chánh án Tòa án nhân dân Tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Hiến pháp năm 1980 quy định Hội đồng Nhà nước có quyền đình chỉ việc thi hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết, nghị định, quyết định của Hội đồng Bộ trưởng trái với Hiến pháp, luật và pháp lệnh, sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết không thích đáng của hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hoặc cấp tương đương, giải tán các hội đồng nhân dân trong trường hợp các hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến quyền lợi của nhân dân. Trong thời gian Quốc hội không họp, Hội đồng Nhà nước có quyền bãi bỏ các bộ, các ủy ban nhà nước, bãi miễn các phó chánh án, thẩm phán và hội thẩm nhân dân của Tòa án nhân dân tối cao, bãi miễn các phó viện trưởng, kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao; đại biểu Quốc hội có quyền kiến nghị với các cơ quan nhà nước, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội có quyền kiến nghị với Quốc hội và Hội đồng nhà nước những vấn đề thuộc phạm vi giám sát của mình.

Hiến pháp năm 1980 quy định cơ sở pháp lý đảm bảo chức năng của Quốc hội đã được xây dựng ngày càng hoàn thiện hơn trên cơ sở kế thừa và phát huy những nhân tố hợp lý của cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng của Quốc hội trong các Hiến pháp trước đó. Tuy nhiên, chức năng giám sát của Quốc hội được quy định trong Hiến pháp nhưng vẫn mang tính hình thức. Do đó, chưa là cơ sở vững chắc để có cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội vận hành có hiệu quả trên thực tế.

Hiến pháp năm 1992 đã kế thừa đặc điểm quan trọng có tính chất cơ bản của Quốc hội Việt Nam trong lịch sử lập hiến qua quy định: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân và tính quyền lực nhà nước cao nhất với ba chức năng cơ bản là lập hiến, lập pháp, giám sát tối cao và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước” [30, Điều 83]. Tuy nhiên Quốc hội trong Hiến pháp năm 1992 so với Quốc hội trong Hiến pháp năm 1980 có sự đổi mới thể hiện qua các quy định về tổ chức và quyền hạn của Quốc hội. Cụ thể Hiến pháp năm 1980 quy định cho Quốc hội có quyền định cho mình những nhiệm vụ và quyền hạn khác khi thấy cần thiết nhưng Hiến pháp năm 1992 đã không cho Quốc hội thêm quyền đó. Điểm mới này cho thấy sự giới hạn về quyền và nhiệm vụ của Quốc hội. Quốc hội chỉ thực hiện quyền năng của mình được Hiến pháp quy định, điều này thể hiện vị trí pháp lý của Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất chứ không phải Quốc hội có toàn quyền. Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Hiến pháp năm 1992 đã tách chế định Hội đồng Nhà nước của Hiến pháp năm 1980 thay vào đó là chế định Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. Đây là sự kế thừa Hiến pháp năm 1959, tuy nhiên Hiến pháp năm 1992 xác định rõ ràng hơn là: “thành viên của Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể đồng thời là thành viên Chính phủ” [30, Điều 90] nhằm khắc phục tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi”. Hiến pháp năm 1992 đã tách Hội đồng quốc phòng ra khỏi tổ chức của Quốc hội, thay đổi tên gọi từ Hội đồng quốc phòng thành Hội đồng quốc phòng và an ninh do Chủ tịch nước giữ chức Chủ tịch hội đồng quốc phòng và an ninh [30, Điều 103 – 104, Khoản 2].

Điểm mới trong Hiến pháp năm 1992 là các Ủy ban không được xem có tính chất thường trực của Quốc hội như Hiến pháp năm 1980, tuy nhiên mỗi Ủy ban có một thành viên làm việc theo chế độ chuyên trách [30, Điều 95]. Quy định này không chỉ thay thế chế độ thường trực của các ủy ban mà còn thể hiện một khả năng chuyên nghiệp hóa hoạt động của một số đại biểu nhất định trong thời gian nhiệm kỳ.

Theo Hiến pháp năm 1992 chủ thể giám sát của Quốc hội là: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội, trong đó, tính độc lập tương đối và tính chủ động của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong việc thực hiện chức năng giám sát cũng được Hiến pháp năm 1992 quy định một cách khá rõ ràng, không phụ thuộc nhiều vào sự phân công của Ủy ban thường vụ Quốc hội như các quy định của những bản Hiến pháp trước đây [20, tr. 8].

Theo Hiến pháp năm 1992 về đối tượng giám sát của Quốc hội gồm Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng và các thành viên của Chính phủ, Tòa án nhân dân Tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân tối cao, chức năng giám sát cũng được quy định cụ thể như sau: xét báo cáo, chất vấn và trả lời chất vấn, thành lập các đoàn giám sát tại địa phương, giám sát việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, giám sát việc giải quyết khiếu nại tố cáo của cử tri. So với các bản Hiến pháp trước đây thì Hiến pháp 1992 đã trao cho Quốc hội nhiều hình thức giám sát nhất, mỗi hình thức giám sát lại được quy định cho các chủ thể giám sát và đối tượng chịu sự giám sát khác nhau.

Hiến pháp năm 1992 quy định Quốc hội: “Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và Nghị quyết của Quốc hội, xét báo cáo hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao” [30, Điều 70]. Hiến pháp trao quyền cho Quốc hội thực hiện quyền bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch nước, Ủy Ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, bãi bỏ nghị quyết sai trái của hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Tuy nhiên, cũng như Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980 Hiến pháp năm 1992 cũng không quy định quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm như Hiến pháp năm 1946, do vậy hoạt động giám sát của Quốc hội vẫn còn mang tính hình thức, chưa hiệu quả.

Phân công nhiệm vụ quyền hạn cho Quốc hội trong Hiến pháp năm 1992 cũng chưa thật phù hợp thể hiện Điều 83 quy định – Quốc hội cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, quyền lập pháp mà không có giới hạn về nội dung. Quyền giám sát tối cao văn bản quy phạm pháp luật dưới luật lẽ ra thuộc quyền tư pháp lại được giao cho Quốc hội. Quyền giải thích chính thức hiến pháp, luật và pháp lệnh được giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng không phù hợp (vì Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan hoạt động mang tính chất vĩ mô ở tầm quốc gia và việc giải thích pháp luật thuộc về cơ quan xét xử đó là tòa án).

• Về Chính phủ – cơ quan thực hiện quyền hành pháp theo Hiến pháp 1959, 1980, 1992

Hiến pháp năm 1959 quy định Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà. Hội đồng Chính phủ có 15 nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, ngoài ra còn có thể được, Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội trao cho những quyền hạn khác khi xét thấy cần thiết. Bên cạnh đó, Hiến pháp 1959 quy định thiết lập Uỷ ban hành chính ở các đơn vị hành chính và khu tự trị. Trên cơ sở Hiến pháp năm 1959, Luật Tổ chức Toà án nhân dân 1960 và Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân 1960, đã hình thành hệ thống Toà án nhân dân và hệ thống Viện kiểm sát nhân dân độc lập với Chính phủ. Cũng từ năm 1960, theo Luật Tổ chức Chính phủ, trong thành phần Chính phủ không có Bộ Tư pháp. Các nhiệm vụ của Bộ Tư pháp về quản lý tổ chức và hoạt động của các cơ quan điều tra (tư pháp công an), truy tố (viện công tố), xét xử (toà án), thi hành án được chuyển giao cho Bộ Công an, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao và một phần cho chính quyền địa phương.

• Hiến pháp năm 1980 quy định:

Hội đồng bộ trưởng là Chính phủ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan hấp hành và hành chính Nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất. Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Hội đồng Bộ trưởng thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của Nhà nước, tăng cường hiệu lực của bộ máy Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở, bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành pháp luật, phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân; bảo đảm xây dựng chủ nghĩa xã hội, không ngừng nâng cao đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân [28, Điều 104].

Hiến pháp năm 1980 đổi tên gọi Uỷ ban hành chính thành Uỷ ban nhân dân, đồng thời có sự thay đổi là thành lập hai đơn vị mới là quận và phường và không tổ chức mô hình khu tự trị:

Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm và báo cáo trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và trước Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp; Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp tương đương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và trước Hội đồng Bộ trưởng [28, Điều 121].

Hiến pháp năm 1992 quy định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, trực tiếp tổ chức, lãnh đạo việc thi hành Hiến pháp và các đạo luật chứ không phải chỉ là cơ quan “bảo đảm việc thi hành”. Tính chất vị trí của Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất được ghi lần đầu tiên trong Hiến pháp năm 1959. Hiến pháp năm 1980 tiếp tục kế thừa quy định này (khi đó Chính phủ được gọi là Hội đồng Bộ trưởng). Hiến pháp năm 1992 cũng quy định Chính phủ “là cơ quan chấp hành của Quốc hội” [30, Điều 109]. Chính phủ có nhiệm vụ chấp hành và tổ chức thi hành các đạo luật, các Nghị quyết của Quốc hội, chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội đồng thời phản ánh sự gắn bó chặt chẽ và thống nhất trong việc thực hiện quyền lập pháp và hành pháp của Nhà nước ta. Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Chính phủ còn phải chịu trách nhiệm giải trình trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn được phân công.

Về chức năng, nhiệm vụ, vị trí của Chính phủ hành chính nhà nước, hành pháp chấp hành của Quốc hội gắn bó chặt chẽ với nhau, nhiều khi không tách bạch và phân biệt được. Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Hiến pháp năm 1992 quy định: “Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số” [30, Điều 115], Luật tổ chức Chính phủ năm 1992 và sau đó Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 đã quy định 8 vấn đề quan trọng phải được Chính phủ thảo luận và quyết định theo đa số. Tuy nhiên trong thực tế thi hành lại không được như vậy vì không phải phiên họp nào Chính phủ cũng có thể thảo luận tất cả mọi vấn đề và quyết định theo đa số. Vì vậy, có trên 90% số nghị định được Chính phủ thông qua theo quy chế làm việc của Chính phủ tức là không thảo luận và ra nghị quyết mà chỉ gửi phiếu lấy ý kiến các thành viên Chính phủ, sau đó tổng hợp tiếp thu chỉnh lý dự thảo, nếu đa số thành viên Chính phủ đồng ý thông qua thì Thủ tướng Chính phủ ký ban hành. Thực tế, khối lượng công việc của Chính phủ trong nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế là rất lớn. Vì vậy, không phải tất cả mọi việc đều được đưa ra thảo luận tập thể và quyết định theo đa số, trong khi có những việc không được đưa ra thảo luận tại phiên họp Chính phủ nhưng vẫn được Chính phủ quyết định theo đa số, có những việc khi chưa đủ cơ sở để quyết định thì Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo đưa vấn đề đó ra phiên họp Chính phủ thảo luận quyết định hoặc trả lại cơ quan chủ trì soạn thảo chuẩn bị thêm. Đây chính là sự kết hợp chặt chẽ giữa thẩm quyền của tập thể Chính phủ với thẩm quyền trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ.

Hiến pháp năm 1992 quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [30, Điều 109]. Quy định như vậy đã làm cho việc phân công quyền lực nhà nước không đầy đủ, hạn chế sự năng động sáng tạo của Chính phủ. Hành chính (administration) là chấp hành và điều hành chính sách mang tính thụ động, còn về hành pháp (executire) là hoạch định, khởi xướng chính sách, mang tính chủ động, năng động và sáng tạo gắn liền với các hoạt động của các chính khách.

• Về Tòa án – cơ quan tư pháp theo Hiến pháp 1959, 1980, 1992

Hiến pháp năm 1959 quy định:

Toà án nhân dân tối cao nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, các Toà án nhân dân địa phương, các Toà án quân sự là những cơ quan xét xử của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà. Trong trường hợp cần xét xử những vụ án đặc biệt, Quốc hội có thể quyết định thành lập Toà án đặc biệt [26, Điều 97]; Viện kiểm sát nhân dân tối cao nước Việt Nam dân chủ cộng hoà kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, cơ quan Nhà nước địa phương, các nhân viên cơ quan Nhà nước và công dân. Các Viện kiểm sát nhân dân địa phương và Viện kiểm sát quân sự có quyền kiểm sát trong phạm vi do luật định [26, Điều 105]. Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Căn cứ vào Hiến pháp, hệ thống toà án được thành lập ở các đơn vị hành chính. Để cụ thể hoá Hiến pháp năm 1959, Luật tổ chức Toà án nhân dân năm 1960 đã quy định cơ chế bầu thẩm phán. Chánh án, Phó chánh án, thẩm phán, Uỷ viên Uỷ ban thẩm phán Tòa án nhân dân cấp tỉnh; Chánh án, Phó chánh án và thẩm phán Tòa án nhân dân cấp huyện do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra và bãi miễn. Với vị trí pháp lý trong bộ máy nhà nước, Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 1960 quy định: “Bộ máy làm việc và biên chế của các tòa án nhân dân địa phương các cấp do tòa án nhân dân hướng dẫn thực hiện theo quy định chung về bộ máy làm việc và biên chế của cơ quan nhà nước” [27, Điều 23]. Có thể nhận thấy ở thời kỳ này Tòa án nhân dân chủ yếu quản lý về công tác sắp xếp bộ máy làm việc, số lượng biên chế, trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn tổng biên chế của các Tòa án nhân dân địa phương, quản lý về công tác xét xử.

Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 1981 được ban hành trong đó thể hiện mối quan hệ giữa cơ quan hành chính và cơ quan tư pháp theo hướng hoàn thiện hơn. Theo đó, về mặt tổ chức, Bộ Tư pháp quản lý các Tòa án nhân dân địa phương. Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định biên chế cho từng Toà án nhân dân địa phương. Tổng số biên chế của các Toà án nhân dân địa phương do Bộ trưởng Bộ Tư pháp trình Hội đồng bộ trưởng quyết định. Biên chế của Toà án nhân dân tối cao do Chánh án Toà án nhân dân tối cao quy định và trình Hội đồng Nhà nước phê chuẩn. Về chuyên môn, Toà án nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng Nhà nước. Các Toà án nhân dân địa phương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân cùng cấp. Bên cạnh đó ở giai đoạn này, các Tòa án quân sự cũng được thành lập và chịu sự quản lý của Bộ Trưởng bộ Tư pháp, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng và chánh án Tòa án nhân dân Tối cao. Pháp lệnh tổ chức tòa án quân sự năm 1985 quy định: “Bộ trưởng Bộ Tư pháp phối hợp chặt chẽ với Bộ trưởng Bộ Quốc phòng và Chánh án Tòa án nhân dân tối cao trong việc quản lý về mặt tổ chức các Tòa án quân sự quân khu và cấp tương đương và các Tòa án quân sự khu vực. Về kinh phí, phương tiện hoạt động và trụ sở của các Tòa án quân sự do Bộ Quốc phòng và các đơn vị quân đội bảo đảm.

Luật Tổ chức Toà án nhân dân năm 1981 đã giao Bộ trưởng Bộ Tư pháp phối hợp chặt chẽ với Chánh án Toà án nhân dân tối cao quản lý Toà án nhân dân địa phương về mặt tổ chức. Nghị định số 143/HĐBT/ 1981 của Hội đồng Bộ trưởng với chức năng giúp Hội đồng Bộ trưởng thực hiện quản lý thống nhất các việc về tư pháp trong cả nước, bao gồm xây dựng pháp luật, tuyên truyền, giáo dục pháp luật, quản lý về mặt tổ chức các toà án nhân dân địa phương và quản lý nhà nước các công tác tư pháp khác (luật sư, công chứng, giám định,…), đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ pháp luật trong cả nước. Trong các nhiệm vụ đó, Bộ Tư pháp có nhiệm vụ trình Hội đồng Bộ trưởng ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các quy chế chấp hành án. Ngày 01 tháng 01 năm 1982, Toà án nhân dân tối cao đã bàn giao nhiệm vụ quản lý công tác thi hành án trong phạm vi cả nước sang Bộ Tư pháp. Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1989 – một hình thức văn bản pháp lý có hiệu lực cao nhất, lần đầu tiên đã được ban hành, đặt cơ sở pháp lý cho việc tăng cường, hoàn thiện tổ chức và hoạt động thi hành án dân sự. Theo quy định của Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1989 và Quy chế chấp hành viên thì chỉ có chấp hành viên là người được nhà nước giao trách nhiệm thi hành các bản án, quyết định của Tòa án (trước đây việc thi hành án ngoài Chấp hành viên còn có thể do cán bộ thi hành án thực hiện). Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định số lượng biên chế Chấp hành viên, cán bộ thi hành án cho từng Tòa án địa phương. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Chấp hành viên do Bộ trưởng Bộ Tư pháp quyết định theo đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân địa phương. Chấp hành viên được bổ nhiệm ở các Tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân dân cấp huyện.

Như vậy, ở giai đoạn này, việc thực hiện quyền tư pháp của cơ quan hành pháp đã có sự chỉ tập trung vào quản lý biên chế, kinh phí. Bộ Tư pháp được tổ chức và đảm nhiệm việc quản lý toà án và chủ yếu là việc chăm lo về đội ngũ cán bộ ngành tư pháp như: trình tổng số biên chế và quy định biên chế cụ thể cho từng Tòa án nhân dân địa phương và chính quyền địa phương chịu trách nhiệm về ngân sách địa phương cho hoạt động của Toà án nhân dân ở địa phương. Cơ quan thi hành án, Chấp hành viên thuộc Tòa án, do Tòa án trực tiếp chỉ đạo về nghiệp vụ và chịu trách nhiệm báo cáo cấp trên về kết quả của hoạt động thi hành án. Mọi quyết định quan trọng trong thủ tục thi hành án đều thuộc thẩm quyền của Chánh án. Vấn đề chuyên môn do người đứng đầu ngành toà án là Chánh án Toà án nhân dân tối cao chịu trách nhiệm.

Tóm lại: Bảo đảm cho quyền lực nhà nước tập trung, việc quyết định và thực thi quyền lực nhà nước được nhanh chóng, thống nhất ở mức độ cao nhất.

Chính vì vậy, Hiến pháp năm 1980 không quy định sự phân chia quyền lực nhà nước giữa quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Điều này dẫn đến nguy cơ – thiếu sự kiểm soát quyền lực nhà nước, làm cho quyền lực nhà nước là của nhân dân có khả năng bị tha hóa và biến dạng (từ của nhân dân chuyển thành của cá nhân hoặc nhóm người cầm quyền).

Nhân dân không có cơ sở để đánh giá chất lượng và hiệu quả sử dụng quyền lực nhà nước từ phía cơ quan và cá nhân có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Cơ quan tư pháp trong Hiến pháp năm 1992 không được phân công rõ ràng là cơ quan nào. Hiến pháp năm 1992 quy định “Tòa án nhân dân tối cao, các tòa án nhân dân địa phương, các tòa án quân sự và các tòa án khác do luật định là những cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [30, Điều 127]. Tòa án được phân công quyền xét xử nhưng không được gọi là cơ quan tư pháp, vì vậy thẩm quyền xét xử của tòa án còn hạn chế về phạm vi. Thực tế có một số thẩm quyền thuộc quyền xét xử nhưng lại không được giao cho tòa án – ví như xét xử tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật, (quyền này lại được giao cho Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ).

• Chính quyền địa phương

Hiến pháp năm 1959 quy định về Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính địa phương các cấp như sau: “Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn” [26, Điều 78]. Mỗi đơn vị hành chính đều có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính, Ủy ban hành chính cấp nào do Hội đồng nhân dân cấp đó bầu ra. Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đã có sự thay đổi là xác định rõ địa vị pháp lý của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; Hội đồng nhân dân các cấp là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương (Điều 80). “Ủy ban hành chính các cấp là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân địa phương, là cơ quan hành chính của Nhà nước ở địa phương” [26, Điều 87]. Đây là cơ sở pháp lý chung cho tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương không phân biệt nông thôn hay thành phố.

• Hiến pháp năm 1980 quy định về đơn vị hành chính như sau:

Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính tương đương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã, thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã và thị trấn, thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã, quận chia thành phường; các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân [28, Điều 113].

Ủy ban hành chính được đổi thành Ủy ban nhân dân; nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương được tăng cường hơn. Hội đồng nhân dân quyết định và thực hiện các biện pháp nhằm xây dựng địa phương về mọi mặt, bảo đảm phát triển kinh tế và văn hóa, nâng cao đời sống của nhân dân địa phương và hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao cho (Điều 114). Ủy ban nhân dân gồm có chủ tịch, một hoặc Phó chủ tịch, Ủy viên thư ký và các ủy viên khác. Về số lượng thành viên Ủy ban nhân dân là Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra, số lượng là 7 – 9 người gồm 1 chủ tịch, 1- 2 phó chủ tịch, 1 ủy viên thư ký, 3- 5 ủy viên khác phụ trách quân sự, giao thông thủy lợi, làm trưởng ban chuyên môn hoặc các thôn bản.

Hiến pháp năm 1992 quy định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên” [30, Điều 119], Căn cứ nhiệm vụ quyền hạn Hội đồng nhân ra ra Nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế xã hộ và ngân sách, về quốc phòng và an ninh ở địa phương, về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân (Điều 120), về số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã tối thiểu là 15 và tối đa là không quá 35 (gồm có Chủ tịch và phó Chủ tịch). Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân.

2.2. Phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

2.2.1. Quốc hội – cơ quan thực hiện quyền lập pháp

Bắt đầu từ Đại hội Đảng lần thứ VII (1991) cùng với “Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội”, quan điểm về sự tồn tại của ba quyền và sự phân công, phối hợp, giữa ba phạm vi quyền lực đó của Nhà nước mới được chính thức khẳng định trên cơ sở tiếp thu, kế thừa, phát triển, vận dụng vào hoàn cảnh lịch sử cụ thể của Việt Nam các tri thức của nhân loại và trước yêu cầu của sự nghiệp đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Đến Hội nghị Trung ương lần thứ tám (khóa VII), (1995), quan niệm của Đảng về sự tồn tại của ba quyền đã được sự bổ sung quan trọng: quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Có nói rằng, quan điểm về sự thống nhất quyền lực nhà nước có sự phân công, phối hợp giữa ba quyền là một quan điểm có tính nguyên tắc chỉ đạo trong thiết kế mô hình tổ chức Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Hiến pháp năm 2013 quy định:

1. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.
2. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức.
3. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp [32, Điều 2].

Theo Điều 69 Hiến pháp năm 2013: Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước [32, Điều 69].

Như vậy, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định vị trí, chức năng của Quốc hội theo tinh thần của Hiến pháp năm 1992.

Theo Điều 70 Hiến pháp năm 2013: Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn như sau:

1. Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật;
2. Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập;
3. Quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế – xã hội của đất nước;
4. Quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước;
5. Quyết định chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà nước;
6. Quy định tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước, chính quyền địa phương và cơ quan khác do Quốc hội thành lập;
7. Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội, Ủy viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng dân tộc, Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia, Tổng Kiểm toán nhà nước, người đứng đầu cơ quan khác do Quốc hội thành lập; phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; phê chuẩn danh sách thành viên Hội đồng quốc phòng và an ninh, Hội đồng bầu cử quốc gia.
8. Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn;
9. Quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ; thành lập, giải thể,nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt; thành lập, bãi bỏ cơ quan khác theo quy định của Hiến pháp và luật; Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.
10. Bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội;
11. Quyết định đại xá;
12. Quy định hàm, cấp trong lực lượng vũ trang nhân dân, hàm, cấp ngoại giao và những hàm, cấp nhà nước khác; quy định huân chương, huy chương và danh hiệu vinh dự nhà nước;
13. Quyết định vấn đề chiến tranh và hoà bình; quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng và an ninh quốc gia;
14. Quyết định chính sách cơ bản về đối ngoại ; phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh , hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội;
15. Quyết định trưng cầu ý dân [32, Điều 70].

Như vậy, nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội theo Điều 70 Hiến pháp năm 2013 cơ bản vẫn giữ như Hiến pháp năm 1992, tuy nhiên có sửa đổi bổ sung cho phù hợp với chức năng của cơ quan thực hiện quyền lập hiến, lập pháp và mối quan hệ giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Khác với Quốc hội/Nghị viện trên thế giới, Quốc hội Việt Nam không những có chức năng lập pháp mà còn có cả chức năng lập hiến. Mặc dù vậy, nhiệm vụ cơ bản của Quốc hội vẫn là lập pháp – làm luật, ban hành các luật, quy định về tổ chức bộ máy, nhiệm vụ thẩm quyền của các cơ quan tư pháp, cán bộ, công chức của các cơ quan tư pháp, cũng như các văn bản pháp luật tạo hành lang pháp lý cho hoạt động tư pháp như luật thi hành án hình sự, luật thi hành án dân sự…. Bên cạnh đó, việc sửa đổi hiến pháp thường diễn ra trong một khoảng thời gian dài nhưng việc làm luật thì cần phải làm thường xuyên. Vì vậy, phân tích dưới góc độ nào thì thẩm quyền của Quốc hội vẫn là làm luật.

• Chức năng giám sát cũng là một chức năng quan trọng của Quốc hội vì khoản 2 Điều 70 quy định Quốc hội:

Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập [32, Điều 70, Khoản 2];

Điều này thể hiện đòi hỏi thực tế về việc tuân thủ lý thuyết phân quyền. Dù nhà nước được tổ chức theo mô hình chính thể đại nghị hay cộng hòa tổng thống, Quốc hội – lập pháp đều phải có chức năng giám sát hoạt động của Chính phủ.

2.2.2. Chính phủ – cơ quan thực hiện quyền hành pháp Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội” [32, Điều 94]; Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam Chính phủ được thừa nhận là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Các quyền hạn cụ thể của Chính phủ được liệt kê trong các Điều 96 về nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ, Điều 98 nhiệm vụ quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ, Điều 99 quy định nhiệm vụ quyền hạn của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ… Quy định về các quyền của Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013 có sự kế thừa, phát triển các quy định về cơ quan hành pháp trong lịch sử lập hiến nước ta, có chắt lọc, hợp lý hóa nhất định cho phù hợp với tình hình hiện nay.

• Hiến pháp năm 2013 quy định:

Tổ chức đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước, quyết định việc ký, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ, trừ điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn quy định tại khoản 14 điều 70 của Hiến pháp bảo vệ lợi ích Nhà nước [32, Điều 96, Khoản 7].

Hiến pháp năm 2013 đã phân công nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ bảo đảm tương thích với nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ, đã làm rõ hơn thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong việc định hướng, điều hành hoạt động của Chính phủ, lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt trong nền hành chính quốc gia – Thủ tướng Chính phủ được bổ sung thêm quyền hạn như “Quyết định và chỉ đạo đàm phán, chỉ đạo việc ký, gia nhập điều ước quốc tế thuộc nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ; tổ chức thực hiện điều ước quốc tế mà cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên” [32, Điều 98, Khoản 5].

Về mối quan hệ giữa Thủ tướng và các thành viên của Chính phủ, nhằm tăng cường trách nhiệm của Bộ trưởng Hiến pháp năm 2013 quy định:

Thành viên Chính phủ chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ và Quốc hội về ngành và lĩnh vực được phân công phụ trách, cũng như các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ [32, Điều 95, Khoản 4]. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ báo cáo công tác trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lý [32, Điều 99, Khoản 2].

2.2.3. Tòa án – cơ quan thực hiện quyền tư pháp

Tòa án có vị trí trung tâm trong cơ quan tư pháp – Nghị quyết số 49- NQ/TW ngày 2/6/2005 của Bộ Chính trị “về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” đã khẳng định yêu cầu: “Tổ chức các cơ quan tư pháp và các chế định bổ trợ tư pháp hợp lý, khoa học và hiện đại về cơ cấu tổ chức và điều kiện, phương tiện làm việc, trong đó xác định Tòa án có vị trí trung tâm và xét xử là hoạt động trọng tâm” [2, tr.2]. Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Hiến pháp năm 2013 quy định vị trí pháp lý của Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân như sau: “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp” [32, Điều 102]. Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 quy định: “Tòa án nhân danh nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam xét xử những vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh thương mại, lao động hành chính và giải quyết những việc khác theo quy định của pháp luật” [33, Điều 2, Khoản 2]. Chỉ có Tòa án mới có quyền nhân danh Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tuyên bố một người có tội hay vô tội. “Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân” [32, Điều 102, Khoản 3]. Viện kiếm soát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp [32, Điều 107].

Như vậy, lần đầu tiên quyền tư pháp được quy định trong Hiến pháp năm 2013 gắn với một cơ quan duy nhất có quyền xét xử là Tòa án nhân dân. Quyền tư pháp được hiểu là một nội dung của quyền lực nhà nước, được tòa án sử dụng để tài phán (xét xử) đối với những tranh chấp giữa cá nhân với cá nhân, giữa cá nhân với nhà nước và tổ chức khác.

Hiến pháp năm 2013 quy định: Tòa án có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người và quyền công dân lên trước nhiệm vụ bảo vệ chế độ. Đây là một điểm mới trong Hiến pháp năm 2013 thể hiện rõ nét hơn tính chất tư pháp của Tòa án. Trong nhà nước pháp quyền việc bảo vệ công lý là tính chất đặc trưng phổ quát của quyền tư pháp. Tòa án phải là cơ quan bảo vệ công lý thì mới có cơ sở để thực hiện nhiệm vụ bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Trên cơ sở bảo vệ công lý, Tòa án bảo vệ chế độ mà không chà đạp lên quyền con người, quyền công dân. Vì vậy chỉ có quyền lực tư pháp do Tòa án thực hiện thì công lý mới được đảm bảo.

Hiến pháp năm 2013 quy định: “Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, nghiệm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm” [32, Điều 103, Khoản 2]. Điều này thể hiện tính độc lập của Tòa án trong việc xét xử. Luật Tổ chức Tòa án nhân dân quy định các Tòa án nhân dân được tổ chức độc lập theo thẩm quyền xét xử. Tính độc lập của Tòa thể hiện ở giữa quan hệ của Tòa án với các cơ quan nhà nước khác như: cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng… lãnh đạo tòa với thẩm phán… tòa án tạo dựng lòng tin của người dân thông qua hoạt động xét xử của Tòa án. Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Quyền tư pháp là do tòa án thực hiện, căn cứ theo pháp luật để xét xử và căn cứ vào pháp luật để bảo vệ lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức, nhà nước. Việc Hiến pháp năm 2013 quy định Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp đã khắc phục sự nhầm lẫn rằng (cơ quan điều tra và viện kiểm sát) khi tham gia vào quá trình tố tụng cũng là chủ thể của quyền tư pháp. Quyền tư pháp thuộc về tòa án và tự thân quyền này luôn gắn với tính độc lập, khách quan, vô tư và công khai.

Hiến pháp năm 2013 không quy định chánh án Tòa án nhân dân địa phương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước hội đồng nhân dân như Hiến pháp năm 1992 đồng thời quy định: “nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân” [30, Điều 135]. Như vậy, Tòa án nhân dân có độc lập thì mới tiến hành kiểm soát hoạt động quyền lực đối với cơ quan hành pháp đảm bảo khách quan minh bạch và hiệu quả.

Tòa án không chỉ tiến hành xét xử các vụ án liên quan giữa người dân với nhau mà còn tiến hành xét xử các vụ án hành chính. Thông qua việc thực hiện chức năng xét xử, Tòa án không những khẳng định giá trị của quyền tư pháp mà còn khẳng định vị trí “trung tâm của Tòa án” trong hệ thống tư pháp. Như vậy, Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp theo quy định của Hiến pháp năm 2013 đồng thời tiến hành kiểm soát đối với hoạt động của cơ quan thực hiện quyền hành pháp.

Hiến pháp năm 2013 không khẳng định Viện kiểm sát là cơ quan thực hiện quyền tư pháp bởi chức năng xét xử không thuộc chức năng của viện kiểm sát. Tuy nhiên, Hiến pháp 2013 vẫn giữ nguyên quy định của Hiến pháp năm 1992 là Viện kiểm sát là một hệ thống cơ quan độc lập theo chiều dọc có nhiệm vụ “bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất” [32, Điều 107, Khoản 3] và bảo vệ hiến pháp [32, Điều 119]. Ngoài tòa án nhân dân thì viện kiểm sát nhân dân là cơ quan có nhiệm hàng đầu bảo vệ pháp luật, bảo vệ hiến pháp. Viện kiểm sát nhân dân với chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp gồm có: giám sát hoạt động tuân theo pháp luật trong hoạt động điều tra, giám sát việc tuân theo pháp luật của tòa án, giám sát việc tuân theo pháp luật hoạt động thi hành án hình sự, giám sát theo pháp luật tổ chức và hoạt động của các cơ sở giam giữ, cải tạo người phạm tội. Như vậy, hoạt động của Viện kiểm sát là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, chế ước hoạt động của cơ quan điều tra, cơ quan bổ trợ tư pháp và là thiết chế song hành với tòa án nhân dân.

• Chính quyền địa phương Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Hiến pháp năm 2013 đã đổi tên gọi từ Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành chính quyền địa phương gồm cả chính quyền cơ sở. Hiến pháp năm 2013 vẫn kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1992 đảm bảo sự ổn định thống nhất được thể hiện:

Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện thị xã và thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn, thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã, quận chia thành phường; Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập [32, Điều 110].

Trong trường hợp việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự thủ tục luật định (Điều 110, Khoản 2). Căn cứ vào chức năng và nhiệm vụ của mình thẩm quyền của “Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghi quyết của Hội đồng nhân dân” [32, Điều 113]. Đối với Ủy ban nhân dân được quy định: “Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành nhà nước cấp trên” [32, Điều 114, Khoản 1]. Về nhiệm vụ và thẩm quyền của Ủy ban nhân dân “Ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao” [32, Điều 114, Khoản 2]. So với Hiến pháp năm 1992 thì Hiến pháp năm 2013 đã quy định thêm hai chức năng đối với Hội đồng nhân dân là chức năng “quyết định” và “giám sát” của cơ quan nhà nước cấp trên, Ủy ban nhân dân bổ sung thêm nhiệm vụ là “thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao”. Trong trường hợp, những đơn vị hành chính không được xác định là một cấp chính quyền địa phương, thì cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó được thành lập như thế nào là do luật định.

2.3. Mối quan hệ giữa ba nhánh quyền lực Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

2.3.1. Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp trong Hiến pháp năm 2013

Chính phủ là cơ quan do nhân dân gián tiếp bầu ra thông qua Quốc hội, là cơ quan thực hiện quyền hành pháp và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất [32, Điều 94]. Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ, phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ. Quốc hội có quyền bãi bỏ các văn bản pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội và thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Chính phủ, xem xét báo cáo của Chính phủ. “Quốc hội có quyền lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn” [32, Điều 70]. Về nguyên tắc Chính phủ do Quốc hội thành lập, nhưng quyền lực thực tế là “hành pháp” tương đối độc lập trong mối quan hệ với lập pháp.

Trong mối quan hệ với Quốc hội, thẩm quyền của Chính phủ được thể hiện ở các phương diện là “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất” và “cơ quan chấp hành của Quốc hội” với tư cách là cơ quan chấp hành do Quốc hội thành lập, Chính phủ có 8 nhiệm vụ quyền hạn và những nhiệm vụ quyền hạn này đều phản ánh thông qua việc trình các dự án, báo cáo đến Quốc hội xem xét phê chuẩn và tổ chức thi hành hiến pháp, luật Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Đề xuất xây dựng chính sách trình Quốc hội, đệ trình kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, các dự án luật, pháp lệnh đến Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội là hoạt động có ý nghĩa hết sức quan trọng.

Quốc hội là cơ quan phê chuẩn chính sách thì Chính phủ là cơ quan hoạch định chính sách, đệ trình chính sách. Sau khi chính sách, luật, pháp lệnh được Quốc hội phê chuẩn, Chính phủ triển khai các hoạt động điều hành để đưa luật, pháp lệnh vào cuộc sống. Chính phủ đúng nghĩa là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Quyền lập pháp và hành pháp vẫn không có sự phân chia tuyệt đối với nhau vì cho dù hành pháp có can thiệp sang lập pháp đi chăng nữa thì cuối cùng phần quyết định chức năng quyết định dự án luật trở thành luật vẫn là quyết định của lập pháp nhưng lập pháp lại là nhu cầu của hành pháp. Kiểm soát quyền lực nhà nước chủ yếu là kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp.

2.3.2. Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp

Chính phủ giữ vị trí hết sức quan trọng, chi phối đan xen các hoạt động tư pháp, hoạt động tư pháp gắn liền với hành pháp và có ảnh hưởng, tương tác lẫn nhau, tạo cơ sở tiền đề cho sự phát triển của hai nhánh quyền lực này. Cơ quan tư pháp bao gồm Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân, tuy nhiên hoạt động tư pháp còn bao gồm cả cơ quan điều tra (Bộ công an) và cơ quan thi hành án (Bộ công an và Bộ tư pháp). Là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ nắm toàn bộ các hoạt động quản lý nhà nước đối với các hoạt động của hai Bộ này. Vì thế hành pháp và tư pháp có sự đan xen lẫn nhau, các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan thực hiện quyền hành pháp còn là cơ sở pháp lý cho Tòa án xem xét kết luận các hành vi vi phạm pháp luật và tranh chấp pháp lý ở các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội.

2.3.3. Mối quan hệ giữa quyền lập pháp và quyền tư pháp Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Mối quan hệ giữa quyền lập pháp và quyền tư pháp có mối quan hệ tương tác lẫn nhau, Hiến pháp năm năm 2013 quy định thẩm quyền của Quốc hội là “làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm luật và sửa đổi luật”, thẩm quyền của Quốc hội thực hiện công tác xét báo cáo của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Quốc hội thực hiện quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao… phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao. Sau khi được bầu Chánh án Tòa án nhân dân tối cao phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp (điều 70 Hiến pháp năm 2013). Như vậy, về nguyên tắc Quốc hội thành lập cơ quan tư pháp và có mối quan hệ với nhau giữa cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp được thể hiện ở Hiến pháp 2013 quy định: “Chánh án Tòa án nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội không họp, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Ủy ban thường vụ Quốc hội” [32, Điều 105];

• Điều 108 Hiến pháp 2013 quy định:

Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội không họp, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Ủy ban thường vụ Quốc hội [32, Điều 108]. Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức cá nhân [32, Điều 102, Khoản 3]. Luận văn: Thực trạng yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN.

Mối quan hệ giữa lập pháp và tư pháp có mối quan hệ với nhau trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa “Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm cơ quan tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm”. Thể hiện pháp luật là tối thượng trong nhà nước pháp quyền. Quốc hội là cơ quan phê chuẩn chính sách còn tư pháp là độc lập trong quá trình xét xử, chịu trách nhiệm báo cáo trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội.

CÓ THỂ BẠN QUAN TÂM ĐẾN DỊCH VỤ:  

===>>> Luận văn: Giải pháp yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến VN